（《人民检察》2020年第22期）

　　公益诉讼惩罚性赔偿制度的困境及破解 

　　（徐 芳 * 李领臣 **） 

　　* 安徽省人民检察院第七检察部副主任；** 安徽省庐州人民检察院检察长。

　　【关键词】 

　　检察公益诉讼 惩罚性赔偿 食品安全

　　【摘要】 

　　当前，食品安全形势越来越严峻，食品消费领域大规模侵权行为时有发生，检察机关提起民事公益诉讼惩罚性赔偿，可以实现对社会价值观的正面引导，促进建立良好社会秩序。然而，由于现阶段法律供给不足，各方认识不一，检察机关提起民事公益诉讼惩罚性赔偿探索实践时常面临困境。应明确赋予检察机关提起民事公益诉讼惩罚性赔偿的主体资格，明确可提起民事公益诉讼惩罚性赔偿的案件范围，合理确定惩罚性赔偿金计算系数，规范惩罚性赔偿金的管理使用。

　　近年来，食品安全问题日益严峻，检察机关积极提起民事公益诉讼，并通过提起惩罚性赔偿诉请，最大限度维护消费者合法权益，取得了积极成效。但现阶段，由于相关法律供给不足，法院、检察机关等各方认识不一，检察机关办理民事公益诉讼惩罚性赔偿案件的实践探索陷入操作难的困境，故有必要对该项制度体系进行研究，探寻完善路径。

　　一、公益诉讼惩罚性赔偿的渊源与价值

　　（一）惩罚性赔偿制度的功能探析 

　　惩罚性赔偿制度是民事诉讼中损害赔偿责任的衍生品，其实质上是一种特殊的惩罚制度，突破了传统民事法律关系遭到破坏时所惯常寻求的以“补偿”来恢复两造间平等关系的做法，旨在加重对违法行为人的责任追究，体现对实质正义的追求。惩罚性赔偿制度在我国的实践始于1993年的消费者权益保护法。经过多年发展，现该制度在侵权责任法、食品安全法等法律和相关司法解释中均有所涉及，并逐步勾勒出我国涉食品安全领域惩罚性赔偿制度的初步框架。但各部法律在惩罚性赔偿的适用条件、赔偿系数设定等方面不尽相同：如根据侵权责任法及相关司法解释规定，明知产品存在缺陷仍然生产、销售，造成他人死亡或者健康严重损害的，在赔偿实际损失之外，另行确定不超过实际损失三倍的赔偿金；消费者权益保护法规定，经营者明知商品或者服务存在缺陷，仍然向消费者提供，造成消费者或者其他受害人死亡或者健康严重损害的，受害人有权要求经营者赔偿损失，并有权要求所受损失二倍以下的惩罚性赔偿；食品安全法规定，生产不符合食品安全标准的食品或者经营明知是不符合食品安全标准的食品，消费者除要求赔偿损失外，还可以向生产者或者经营者要求价款十倍或者损失三倍的赔偿金，增加赔偿的金额不足一千元的，为一千元。

　　通过上述梳理可以发现，现行各相关法律和司法解释在设计惩罚性赔偿制度时，遵循着不同的语法和逻辑，忽略了彼此之间的统筹与协调，导致我国惩罚性赔偿制度呈现立法的碎片化和渐进式的基本特征。①

　　（二）普通消费者提起惩罚性赔偿的有限性 

　　虽然法律赋予普通消费者在食品消费民事纠纷中提起惩罚性赔偿诉讼的权利，但从实践来看，该个体权利的运用及效果相对有限。一方面，由于涉食品安全的认定需具备足够的专业性，一般要经过专门检测或鉴定，才能发现并认定行为人存在生产、经营不符合安全标准的食品的行为。而消费者很难通过普通观察和一般认知发现、辨别这些行为。另一方面，个体消费者的购买量小、支付价款低，一般也没有保存支付对价票据的习惯。在信息不对称、证据不完备的情况下，除非消费者的生命健康遭受重大损害，否则在一般情形下，其考虑到遭受的损失和提起诉讼将付出的经济、时间成本，往往会放弃诉讼。此外，法律并未明确赋予消费者协会提起惩罚性赔偿的权利，且即使是消费者协会提起公益诉讼，法律也对其设置了较高的门槛——根据消费者权益保护法第四十七条的规定，仅中国消费者协会、省级消费者协会可以起诉；从实践层面来看，由消费者协会提起的惩罚性赔偿数量也非常之少，有“心有余而力不足”之感。

　　（三）检察机关提起民事公益诉讼惩罚性赔偿的正外部效应 

　　当前，食品安全形势越来越严峻，食品消费领域大规模侵权行为时有发生，惩罚性赔偿制度的价值维度也应逐渐转型，即从以保护个人利益为主、主要对受害人予以补偿的救济功能，逐渐向保护私人利益和公共利益并重、主要惩罚违法者、威慑预防违法行为的功能转变。检察机关提起民事公益诉讼惩罚性赔偿，可以更全面、更有效发挥该制度的积极作用。其一，在普通个体消费者提起惩罚性赔偿诉讼数量和效果有限的情况下，检察机关通过民事公益诉讼发挥其替代性和补充性作用，由其代替、代表维权缺位的不特定普通消费者提起惩罚性赔偿诉讼请求，以救济众多受损害而又未提起诉讼的受害者。其二，检察机关提起民事公益诉讼，通过诉求一定倍数的惩罚性赔偿金（一般相较于个体提起的赔偿数额更高），给不法行为人造成经济压力，并在一定程度上形成威慑力，以这种预警方式昭示市场生产、经营主体：如果实施类似危害食品安全行为将承担巨大经济责任，甚至可能破产，从而形成一种主流价值导向，防止类似不法行为再次发生，同时也保护更多的不特定消费者免受食品安全问题的侵害，维护社会公平正义。其三，相对于普通消费者因信息不对称、证据不充分等可能造成个体维权能力弱的状况，行使国家公权力的检察机关提起民事公益诉讼，可以利用其权威性、专业性等优势，更好地开展证据收集与运用等诉讼活动：一方面，检察机关可以与行政执法机关搭建沟通交流平台，建立违法线索移送机制，运用“智慧检务”大数据抓取、分析等手段及时、有效获取违法信息；另一方面，由具有专业法律素养的检察官提起诉讼，可以有效扭转普通惩罚性赔偿诉请中由于“信息壁垒”导致的双方事实上不平等的状况，实现对社会价值观的正面引导，促进建立良好社会秩序，营造守法氛围。

　　二、公益诉讼惩罚性赔偿面临的现实困境

　　2017年修改后的民事诉讼法明确赋予检察机关在食品安全等法定领域提起民事公益诉讼的职权。此后，全国各地检察机关主动作为，在民事公益诉讼中探索提出惩罚性赔偿诉讼请求，开展了有益的实践。但由于现阶段法律供给不足，检察机关在司法实践中存在一定工作障碍，时常陷于困境。

　　（一）检察机关提起民事公益诉讼惩罚性赔偿的主体资格不明确 

　　从我国涉食品安全领域惩罚性赔偿立法来看，各相关法律、司法解释均未明确检察机关可以替代消费者提起惩罚性赔偿，导致实践中滋生不同意见。特别是作为食品消费诉讼中的非直接利害关系人，检察机关代位受直接侵害的消费者提起惩罚性赔偿的依据是否充足，一些地方法检两家对此存在认识分歧。从全国法院的裁判情况来看，大部分法院支持检察机关提起的惩罚性赔偿诉请，但也有部分法院否认检察机关具有提起惩罚性赔偿诉请的主体资格，可能存在“同案不同判现象”。

　　（二）可提起民事公益诉讼惩罚性赔偿的案件范围规定不清晰 

　　从各地检察机关提起民事公益诉讼惩罚性赔偿实践来看，大部分是针对经检测存在“有毒有害物质”或“不符合安全标准”，足以影响不特定消费者的生命健康安全的食品事件作出。根据食品安全法第二十六条，食品安全标准应当包括下列内容：食品、食品添加剂、食品相关产品中的致病性微生物，农药残留、兽药残留、生物毒素、重金属等污染物质以及其他危害人体健康物质的限量规定；食品添加剂的品种、使用范围、用量；专供婴幼儿和其他特定人群的主辅食品的营养成分要求；对与卫生、营养等食品安全要求有关的标签、标志、说明书的要求……据此，针对实践中大量存在的以假充真、以次充好等假冒伪劣（但经检测不含有足以影响生命健康安全的物质）食品或食品包装存在瑕疵的情况，是否可以纳入检察机关提起民事公益诉讼惩罚性赔偿的范围，食品安全领域可提起惩罚性赔偿的范围应如何把握，法律未作明确规定，一定程度上影响了检察公益诉讼的实践成效，也不利于最大限度维护不特定多数消费者的合法权益。

　　（三）惩罚性赔偿金计算系数设定单一且固定 

　　从相关法律规定来看，我国食品安全领域惩罚性赔偿金的计算标准和方法相对单一且固定：一般表述为“价款十倍”或“损失（或接受服务的费用）三倍”。只有少数规定如消费者权益保护法第五十五条第二款以“损失”为基数，作了相对弹性的规定。但实践中，一方面，由于发生“损失”并非提起惩罚性赔偿的必要条件；另一方面，由于检察机关非直接消费者，即使有“损失”存在，也会因实际消费者的“沉默”而难以证明或统计，故在大多数情况下，检察机关提起民事公益诉讼以食品安全法第一百四十八条第二款规定的“价款十倍”作为惩罚性赔偿的计算系数。不过，这种统一确定、“全有或全无”的系数设定及计算方式，易给司法实践带来一些困扰：现行法律“价款十倍”的规定，是以直接受侵害的个体消费者支付的对价作为计算基数，相对而言基数较小，“十倍”赔偿金数额也不会太高，重在体现对个体消费者的补偿；而检察机关提起民事公益诉讼惩罚性赔偿时，一般以经查明的违法行为人在一定期间内销售的货款总额作为基数，通常基数较大，使得“十倍”赔偿金数额畸高。在这种情况下，可能出现案件诉请虽得到法院支持，但无法执行的情况。

　　（四）惩罚性赔偿金的管理使用缺乏遵循 

　　现行法律主要对消费者个体提起惩罚性赔偿的情形予以明确，故未对有关惩罚性赔偿金的管理使用问题作出规定。但检察公益诉讼中，检察机关非食品违法行为的直接受侵害人，其诉请的惩罚性赔偿金得到法院判决支持后，不可避免会涉及赔偿金的归属管理和使用分配问题。笔者查询中国裁判文书网上的相关判决书，发现各地法院在判决中对该问题有不同的处理，有的法院直接要求将赔偿金上缴国库，有的要求向检察机关支付，有的要求将赔偿款项交至法院，有的要求上缴公益诉讼财政专用账户，还有的未明确指出上缴何处，只列明被告需支付的惩罚性赔偿金数额，有待进一步统一。

　　三、检察公益诉讼惩罚性赔偿的完善路径

　　2019年10月，最高人民检察院、国家市场监督管理总局、国家药品监督管理局决定于2019年9月至2020年12月在全国联合开展落实食品药品安全“四个最严”要求专项行动，即用“最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责”来切实加强食品药品安全监管。开展专项行动需要法治护航，有力监管离不开法治保障。为更有效维护人民群众“舌尖上的安全”，亟待加强食品安全领域法律供给，特别是在立法上对检察机关提起民事公益诉讼惩罚性赔偿制度予以确立和完善，充分发挥该制度的溢出效应。

　　（一）明确赋予检察机关提起民事公益诉讼惩罚性赔偿的主体资格 

　　第一，从法理发展维度来看，私法公法化趋势为检察机关介入惩罚性赔偿诉讼提供了理论支撑。食品安全领域因与国计民生紧密关切而成为兼具私法与公法特色的“中间领域”，建立于其上的惩罚性赔偿制度承载的不仅是对受害消费者生命健康权予以加倍保护的作用，同时也承载着对健康、良性发展的市场秩序和公平、有序的竞争环境的营造和维护作用。当破坏食品安全行为发生，而消费者个体放弃维权、行政机关又不便介入民事纠纷时，检察机关作为公共利益的代表介入其中，代位提起惩罚性赔偿，既是私法公法化趋势在食品安全领域的体现，也是准国家管理与私人自治的有效融合。

　　第二，从社会治理维度来看，新型社会治理机制构建对检察机关提起民事公益诉讼惩罚性赔偿提出了实践需求。党的十九届四中全会提出社会治理共同体的新论断，首次明确要求“坚持和完善共建共治共享的社会治理制度”“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”，这意味着多元主体之间需要通过共治来发挥各自职能，推动协同治理，最终通过社会的良治、善治为人民群众营造公平正义的社会环境，不断增强老百姓的获得感、幸福感、安全感。在食品安全领域以惩罚性赔偿制度为借力点，发挥检察机关对消费者个体（或消费者协会）维权的补台和兜底作用，是各方主体协同共治，共建符合现代化社会发展需要的新型治理体系，保障公共利益，维护社会实质正义的良好实践。

　　第三，从法律规范维度来看，现行法律的开放性规定为检察机关提起民事公益诉讼惩罚性赔偿提供了法律支持。最高人民法院《关于审理消费民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第十三条对原告可提起的诉讼请求类型虽未列明“赔偿损失”一项，但加一个“等”字作为保留，为将来消费民事公益诉讼的请求权类型扩展预留空间。②中共中央、国务院2019年5月在《关于深化改革加强食品安全工作的意见》中明确指出：“积极完善食品安全民事和行政公益诉讼，做好与民事和行政诉讼的衔接与配合，探索建立食品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿制度。”民法典中有关“产品责任惩罚性赔偿”的规定，也为食品安全领域提起民事公益诉讼惩罚性赔偿探索提供了实体法支撑和实践指引。

　　（二）明确可提起民事公益诉讼惩罚性赔偿的案件范围 

　　当前司法实践中，检察机关提起民事公益诉讼惩罚性赔偿的对象，一般是生产、销售有毒有害食品、不符合安全标准食品的不法行为人。但实践中还存在食品的标识、包装、说明等信息存在虚假或缺漏等瑕疵情形，如生产、销售以假充真、以次充好等假冒伪劣食品，但又未从中检测出对人体有害物质的情况。对于该类情形，检察机关可以探索在民事公益诉讼中提起惩罚性赔偿。其一，根据法律规定，检察机关在履行职责中发现食品药品安全领域存在侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，且无消费者提起诉讼时，可以提起民事公益诉讼。消费者权益保护法第二章规定了“消费者的权利”，包括“消费者在购买、使用商品和接受服务时享有人身、财产安全不受损害的权利。消费者享有知悉其购买、使用的商品或者接受的服务的真实情况的权利……”等，故检察公益诉讼维护的消费者合法权益不应只限于生命健康权，可以扩展到消费者的知情权、公平交易权等。其二，食品安全法第二十六条明确将“对与卫生、营养等食品安全要求有关的标签、标志、说明书的要求”作为食品安全标准内容之一；第七十一条规定，食品和食品添加剂的标签、说明书，不得含有虚假内容。据此，鉴于食品的标识、包装、说明等承载的食品成分、营养、警示事项、保质期等信息出现瑕疵时一定程度上会对食品安全产生影响，故食品标识、包装、说明的真实性、完整性存在瑕疵的，应当视为“不符合食品安全标准”。其三，食品安全法第一百四十八条第二款以“但书”的形式排除了对食品标签、说明书存在瑕疵可提起惩罚性赔偿诉讼的情形。但从语义分析来看，排除成立须同时具备两个条件：一是存在的瑕疵不影响食品安全；二是该瑕疵不会对消费者造成误导。生产经营者以生产、销售假冒伪劣食品牟利，故意使食品标识、包装、说明等信息不真实、不完整的，即使食品中未检出有毒有害物质，但生产、经营该食品的行为侵害了消费者的知情权和公平交易权，足以给消费者造成误导，此情形不属于前述第一百四十八条第二款“但书”排除的范围，检察机关也可对此提起民事公益诉讼惩罚性赔偿。

　　（三）合理确定民事公益诉讼惩罚性赔偿金计算系数 

　　惩罚性赔偿金的计算标准是否科学合理，关系到该制度能否有效发挥惩罚、威慑不法行为的功能作用。一般来说，在行为人经济承受范围内，惩罚越重，威慑效果越大。但当惩罚超过行为人承担责任的能力较多时，罚金越多反而会失去威慑作用。③也即，违法行为人承担的惩罚赔偿责任只有与其造成的损害程度相适应，才能有效发挥惩罚性赔偿制度的积极效用。如果不综合考虑各方因素，仅仅依据查明的销售总额（“损失”一般难以查明）简单地乘以法定计算系数（一般是10倍）来确定不法行为人应承担的惩罚性赔偿数额，往往会造成责任与损害失衡，难以罚当其罚。对此，有的地方在审判中已意识到此问题，并在判决书中对赔偿金数额进行了调整。如(2018)川1621刑初字第38号刑事附带民事判决书中，针对检察机关要求被告承担26.25万元惩罚性赔偿金的诉请，法院审理后认为“县人民检察院请求支付的赔偿金数额过高，本院予以调整”，遂将惩罚性赔偿金下调至15万元。对于检察机关而言，其应更加合理提出惩罚性赔偿金诉请，以充分发挥惩罚性赔偿制度的社会效果和功能作用。除此之外，应当完善相关法律规定，以“比例原则”代替“全有或全无”原则，另行规定检察机关提起民事公益诉讼惩罚性赔偿的计算标准：设置十倍以下的“弹性”系数，检察机关可以在规定幅度范围内，综合考虑多方因素确定提起惩罚性赔偿金的数额。在具体操作中，检察机关可以根据事前、事中、事后三个阶段设定评价指标：事前指标包括被告经营规模大小、日常管理规范程度等；事中指标包括主观过错情况、是否及时采取补救措施等；事后指标包括不法行为造成的损失大小、社会影响恶劣程度等。

　　（四）规范民事公益诉讼惩罚性赔偿金的管理使用 

　　惩罚性赔偿金虽然具有惩戒、威慑功能，但其最重要的功能之一是补偿、救济受害者。具体可以从以下方面着手：首先，规范民事公益诉讼惩罚性赔偿金的管理。检察机关作为公益诉讼起诉人，代表权益受侵害的不特定消费者提出的惩罚性赔偿金，兼具“公益性”和“救济性”特点，故一方面其可用于食品安全公益事务的支出，以提高食品市场的可控性和安全性；另一方面，对于有证据证明自身受到损害的消费者，其在履行一定手续后，可以从中申领应受赔偿的部分。同时，考虑到公益资金的使用应接受全周期监督，建议加强顶层设计，由法院、检察机关、财政部门、食品药品监管部门、消费者协会等共同研究，设立公益诉讼赔偿金专项账户，制定出台公益诉讼赔偿金管理使用办法，监督资金规范使用。其次，建立完善民事公益诉讼惩罚性赔偿金的公示制度。检察机关惩罚性赔偿诉请得到法院判决支持后，应当通过一定的途径公开宣告，让具有利害关系的消费者知晓并及时主张权利。目前，检察机关在提起民事公益诉讼前须履行公告程序，保障相关组织和个人的优先诉权，但支持惩罚性赔偿金的判决生效后，由于缺少宣示程序，一般公众并不知晓，难以获得救济。对此，建议完善相关法律规范，对涉及民事公益诉讼惩罚性赔偿金的生效判决，规定以适当的方式予以公告，让社会公众知晓，并在公告中明确申领赔偿金的方式、程序、时效等，让受侵害的消费者可以及时主张权利，弥补所受损失，真正发挥公益诉讼惩罚性赔偿金的作用。再次，完善消费者个体惩罚性赔偿诉请与检察机关提起民事公益诉讼惩罚性赔偿的衔接。对于民事公益诉讼惩罚性赔偿诉请得到支持并执行到位后，又有消费者个体基于同一违法事由针对同一行为人提起惩罚性赔偿诉请的，受案法院应当向该消费者释明，告知其有权向惩罚性赔偿金保管部门申领相应数额的赔偿，以及时维护自身权益。对于民事公益诉讼惩罚性赔偿金尚不足以支付众多个体消费者提出的惩罚性赔偿诉请的，说明违法行为导致的损害范围广、后果严重，因此应当允许未申领到赔偿的消费者另行提起民事诉讼，以弥补自身受损权益。