拓展公益诉讼案件范围，是党的十九届四中全会提出的明确要求，党的二十大进一步要求完善公益诉讼制度。2021年《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》强调，检察机关应积极稳妥拓展公益诉讼案件范围。2020年最高人民检察院《关于积极稳妥拓展公益诉讼案件范围的指导意见》要求，检察机关在网络治理、文物和文化遗产保护、特定群体权益保障、金融证券、知识产权、国防军事等关乎党和国家工作大局、人民群众普遍关注的领域积极探索公益诉讼工作。

近年全国两会期间，多位全国人大代表、政协委员专门就加强传统村落保护等领域公益诉讼提出建议、提案。住房和城乡建设部等部门也高度关注检察公益诉讼实践并专门开展调研，希望借力检察公益诉讼职能共同加强传统村落等文化遗产的保护。传统村落的保护主要涉及文物和文化遗产保护、安全生产、国有财产、生态环境和自然资源保护，这些均系检察公益诉讼法定领域或最高检部署、地方性法规明确要求积极探索的领域。

多地检察机关积极办理传统村落保护公益诉讼案件，2020年最高检发布10件文物和文化遗产保护公益诉讼典型案例，其中就包括湖北省恩施市检察院督促保护崔家坝镇鸦鹊水村滚龙坝组传统村落行政公益诉讼案。这些案件的成功办理表明，检察公益诉讼尤其是行政公益诉讼高效、全面、系统督促相关行政部门履职尽责，正是传统村落保护所需要的。

（一）法律授权不明确，检察监督有短板

一方面，相关传统村落保护检察公益诉讼所属案件领域模糊。如传统村落的整体风貌保护是否属于生态环境保护领域、检察机关能否在文物和非物质文化遗产保护领域提起公益诉讼以及依据为何、传统村落火灾隐患能否纳入安全生产这一法定领域等，法律未予以明确规定。

另一方面，“一行为一诉讼”是法院受理行政案件的基本原则，而传统村落保护具有综合性、协同性，检察机关在办理公益诉讼案件时，往往需要针对同一或互相关联的多个违法事实向多个行政机关制发检察建议。如多个被监督行政机关经督促仍未依法履职，检察机关在提起诉讼时可能会面临不予受理、重复起诉、驳回起诉等一系列诉讼障碍。

（二）关涉多种形态公共利益，难以精准监督

传统村落作为一个综合体，兼具物质和非物质文化遗产性质，不仅涉及生态环境、国有财产、文物保护，还涉及安全生产领域，需要保护的内容点多面广，且具有一定的地方特色。在多地检察机关办理传统村落保护案件中，发现的问题也是综合性的。

如广西壮族自治区三江侗族自治县检察院对该县国家级传统村落开展全面排查，发现这些传统村落普遍存在保护不力的问题，没有及时落实相应的保护发展规划，且现有规划与村落实际情况不符，影响整体风貌。如何高效、全方位解决问题，不仅考验办案检察官的智慧，也检验检察官的担当精神。

（三）如何平衡保护与发展的关系有待破解

如何平衡好传统村落保护和社会经济发展，为乡村振兴提供优质检察产品，是检察公益诉讼不可回避的课题。传统村落中的古民居大都属于私人住所，加之古民居年代久远，为改善居住条件或进行生产经营，多存在违章建设现象。

另外，传统村落尤其是国家级、省级传统村落往往附带较高的经济价值，通常会被作为重要的旅游文化资源进行统一商业开发，商业开发中即使存在破坏行为，一些当地居民也会选择包容甚至维护。因事关群众重大切身利益，如果检察机关监督方式、时机不当，可能会引发被监督对象抵触情绪甚至涉检信访、舆情。

（四）人文、经济等价值损失难以准确认定

江西省金溪县检察院诉被告徐某文、方某平盗窃古建筑构件造成损毁民事公益诉讼案是全国首例古村落保护民事公益诉讼案，该案办理的难点之一就是二被告盗窃的门楼石匾价值如何认定问题。

因此，传统村落中的不可移动遗产损害鉴定，不仅涉及生态环境损害鉴定，还涉及历史文化等人文价值损害鉴定。这种综合性的损害鉴定及修复方式和所需费用的确定，由于缺少相应的鉴定机构和鉴定标准，成为检察机关办案中的一大难题。另外，传统村落中的民居、宗祠等遭受侵害往往既有私益的损害也有公共利益的损害，如何区分私益和公益的损害价值，以及损害赔偿金的归属与使用等问题也亟待解决。

（五）行政机关是否充分履职不易判断

其一，传统村落治理是一个系统、长期、需要大量资金投入的过程，需要多部门协同。存在多头监管的情形下，行政机关的履职包括自身履职和与其他机关协同履职两部分内容，可能会出现某一行政机关虽已履职却因为职权划分和协同履职的限制，无法实现公益保护的效果。对于已履行独立职能但协同履职不畅的情况，是否应当认定为未充分履职的问题在实践中认识不一。

其二，传统村落还存在保护主体认定难问题。根据文物保护法第 21 条，非国有不可移动文物由所有人负责修缮、保养；非国有不可移动文物有损毁危险，其所有人不具备修缮能力的，当地政府应当给予帮助；所有人具备修缮能力而拒不依法履行修缮义务的，县级以上政府可以给予抢救修缮，所需费用由所有人负担。所有人是否具备修缮能力、拒不依法履行修缮义务的认定、何时应予抢救修缮成为行政机关是否应当履行保护职能的前提，由于没有具体标准，也成为检察机关办案中的困惑。

（一）立足督促履职，发挥行政公益诉讼优势

在行政公益诉讼中，检察机关应协同行政部门履职尽职，形成公益保护合力，这对于破解监管缺位和“九龙治水”的现实困境具有先天的制度优势，也契合传统村落需要系统、协同保护的需要。

其一，行政公益诉讼监督方式更加多样和灵活。监督内容上，行政公益诉讼可以将文物和文化遗产保护、生态环境和资源保护、国有财产保护、安全生产等领域公益诉讼有机融合。监督方式上，检察机关可以通过磋商、制发诉前检察建议、公开听证、圆桌会谈、向党委人大报告等多种方式履行监督职责。

其二，有利于从根本上、源头上推动问题解决。行政公益诉讼可以同时督促多个行政机关依法履行职责，推动行政机关从制度上、源头上系统性治理完善，同时可依据乡村振兴促进法第 32条等开展预防性监督。

（二）践行损害担责理念，发挥民事公益诉讼独特价值

对盗窃文物、违法改建等严重破坏传统村落、损害社会公共利益的行为，如因行政执法措施不足、处罚标准低，导致违法行为和责任承担不平衡，行政公益诉讼难以保护受损公益的，检察机关应发挥民事公益诉讼独特价值，对破坏、损坏传统村落和乡村环境风貌的当事人或者单位提起民事公益诉讼或刑事附带民事公益诉讼，要求其承担相应的公益损害赔偿责任。

在确定损害赔偿时，不仅要考虑被破坏的客体本身损失及生态环境修复费用，也要充分评估损害行为造成的历史、文化、科学、艺术、社会、经济等方面价值。通过践行损害担责、全面赔偿的司法保护理念，增加违法成本，发挥教育和警示作用，增强公众对传统村落保护的法治意识

（三）全面调查论证，处理好保护和发展的关系

检察机关在探索办理传统村落保护案件过程中，不仅要全面运用法律法规和政策性文件，收集损害国家利益和社会公共利益行为的证据，同时也要做好风险防控预案，通过调查走访群众、座谈论证、听取专家和行政机关意见等方式，全面深入考察当地发展需要、历史遗留民生问题和群众急难愁盼，遵循保护与发展并重、找寻最佳结合点的原则，稳妥进行公益诉讼法律监督，推动形成综合治理体系。

工作中，还要对传统村落保护客体的产权归属、行政机关监管职责以及现行法律法规间的冲突和漏洞等问题进行搜集、整理和论证。针对私有建筑物等所有权人违反文物保护法第 21 条之规定，怠于履行修缮保养义务的，应充分考虑古建筑保养修缮高投入、低产出的客观情况，关注并协调行政机关解决私有产权人的合理关切，在保护受损社会公益的同时，尽量帮助产权人做到少投入、有回报，保障私有产权人在古建筑等保护中的获得感。

（四）强化补位意识，注重非物质文化遗产保护

由于非物质文化遗产自身具有经济价值，盗用、损毁、滥用、过度商业化打造等侵害非物质文化遗产、损害公共利益的现象层出不穷。然而，相关法律缺乏对此类侵权行为的规制，致使非物质文化遗产涉及的公共利益遭受侵害后难以实现救济。检察公益诉讼理应发挥兜底作用，充分利用最高检指导性文件、地方性法规等在文化遗产和知识产权保护等方面的相关规定，积极开展非物质文化遗产领域公益诉讼工作，破解“无人愿诉”“无人可诉”的现实困境。

（五）锚定法定权责，综合判断是否依法履行职责

针对行政机关是否依法履职判定难问题，在传统村落保护行政公益诉讼案件中，检察机关应着眼行政机关的法定职责，对照执法权力清单和责任清单，以是否全面运用或者穷尽法律法规和规范性文件规定的行政监管手段制止违法行为、国家利益和社会公共利益是否得到了有效保护为标准，考察行政机关是否穷尽所有处罚、救济手段，案涉传统村落是否得到有效保护，从而判断有关行政机关是否依法履职。

对于因相关制度不完善，多个部门职能交叉等致使传统村落遭受破坏的，应当向有统筹协调职能的单位提出检察建议，促成问题系统解决。同时，检察机关应充分考虑传统村落保护资金投入多、修复难度高、整改周期长、需要配合协同等特点，结合行政机关履职意愿、公益受损恢复可能性、整改存在的客观困难和行政机关已采取的措施和制订的方案等因素，判断行政机关是否依法履职，通过中止案件等方式持续推动行政机关持续履职，但对于没有实质性执行整改方案、客观障碍消失仍不履职的，应认定为未依法履职，检察机关应及时提起诉讼。

（六）善于借助“外脑”，破解鉴定、执行难题

针对民事公益诉讼中受损物人文、经济价值鉴定难、缺乏相关鉴定机构的问题，可充分运用最高检《人民检察院公益诉讼办案规则》第 35 条第 4 项规定的“咨询专业人员、相关部门或者行业协会等对专门问题的意见”方式进行损害评估。

在执行监督中，要注重监督整改落实措施应保持传统村落的历史真实性、风貌完整性、文化延续性。检察机关可结合公益诉讼办案，主动加强与相关部门沟通协调，建立信息共享、情况通报、会商研判、委托调查、执行配合、责任追究等工作机制，推动签订关于加强传统村落保护工作的协作意见，借力聚力共同破解保护难题。

（七）推动健全机制，完善检察公益诉讼制度

要实现传统村落保护长效化、制度化，完善传统村落保护机制才是根本解决之道。如贵州省黔东南州检察院就办案发现的传统村落保护中的普遍问题向州人大做专题报告，并提出地方立法完善建议，最终推动《黔东南苗族侗族自治州民族文化村寨保护条例》修订，确立了传统村落分级、分类保护原则，进一步明确了各相关部门职责，并增加规定了“检察机关针对行政机关违法行使职权或行政不作为，破坏传统村落、损害国家利益或社会公共利益的，可以依法提起行政公益诉讼”相关条款。

当前，文物保护法和非物质文化遗产法均未规定公益诉讼制度，检察机关在办理此类案件的同时，应注重理论研究和实务总结，积极配合立法机关开展调研，推动立法，健全完善检察公益诉讼制度。