铁检机关开展长江流域生态环境保护公益诉讼工作初探
 合肥铁路运输检察院  杜宏仪  郭强

 

近日，笔者就铁检机关开展长江流域跨行政区划提起生态环境保护行政公益诉讼工作，进行了专题调研，浅见如下：

一、长江安徽段有关情况

（一）水路运输情况。长江安徽段长400多公里，在我省境内呈自西南向东北走向，流经安庆、池州、铜陵、芜湖、马鞍山等5个城市，西南与江西九江市相连，东北与江苏南京市交界。无客运。货运在沿江城市运输物资中占比重较大；运输物资以电煤、矿石、建材为主。如铜陵市一年交通运输物资约5500吨，其中经长江航道水上运输占4000余吨。

（二）沿江有关单位情况。铜陵、芜湖、马鞍山段有码头143座、货场83个、渡口63个、水上加油站23座、修、造船厂68个，以及航标、电缆等，每天有3000多艘船舶通行。水上公安、渔政、水务、河道、海事等单位，以及地方公安、行政执法等单位，按照行政职责分工负责，也时有联合执法。

二、长江安徽段所涉污染环境等公益诉讼案件概况

（一）长江安徽段（含巢湖）污染环境等民事行政公益诉讼案件情况

2015年至2017年，安徽检察机关共办理长江安徽段（含巢湖）各类公益诉讼案件7件，其中行政公益诉讼案件3件，分别为“南陵县院诉繁昌县环保局怠于履行职责行政公益诉讼案”、“繁昌县院诉芜湖县水务局不履行法定职责行政诉讼案”和“无为县院诉芜湖市住房和城乡建设委员会怠于履行职责行政公益诉讼案”；民事公益诉讼案件1件，为“合肥市院诉合肥伟茂铝业有限公司污染环境民事公益诉讼案”；刑附民公益诉讼案件3件，分别为“合肥包河区院对李先越非法捕捞水产品提起的刑事附带民事公益诉讼案”、无为县院办理的“伍开助、伍茂胜非法捕捞水产品刑事附带民事公益诉讼案”和马鞍山博望区院办理的“赵行海、常久霞致长江小黄洲洲尾水域环境损害公益诉讼案”。目前，上述案件均得到审判机关判决支持。

（二）从办理长江安徽段污染环境系列刑事案件中发现的有关公益诉讼案件情况

2017年底，安徽省长江流域发生多起跨省运输、倾倒固体废物污染环境犯罪案件。嫌疑人从浙江、江苏、安徽等地将污染物运至安徽境内长江铜陵段、马鞍山段等地非法倾倒，非法倾倒的和查获的污染物多达上万吨。经鉴定，非法倾倒物均为“危险废物”和“有毒物质”。截止目前，公安机关立案侦查3件38人，检察机关批捕17人，监督立案2件2人，已立案民事公益诉讼案件4件（其中芜湖1件、铜陵2件、池州1件），行政公益诉讼案件2件（芜湖2件）。目前，上述各案均在公安侦查阶段。

三、铁检机关集中管辖破坏长江流域生态环境公益诉讼案件的必要性

2014年底，按照上级部署，上海市人民检察院上海铁路运输分院和北京市人民检察院北京铁路运输分院，分别成立了跨行政区划检察院。三年多的试点证明，铁检机关跨改之后，集中管辖公益诉讼等案件，一定程度上祛除了地方的干预，办案取得了扎实的效果，实现了国家设置跨行政区划检察院祛除司法地方化、避免可能受到地方干预办案的初衷。

从安徽省近年来开展的长江流域生态环境保护行政公益诉讼工作的实践看，铁检机关集中管辖长江流域生态环境公益诉讼案件很有必要。

（一）铁检机关集中管辖破坏长江流域生态环境公益诉讼案件，是跨行政区划检察院改革的积极探索，符合深化司法体制改革的要求。

跨行政区划检察院的改革，是建设社会主义法治国家、建立中国特色社会主义法治体系的一个有机组成部分，它的目的就是避免办案受到不当干扰，确保司法公平公正。民事诉讼法和行政诉讼法的修改，明确将提起公益诉讼的职能赋予了检察机关，标志着检察机关提起公益诉讼制度正式确立。地方检察机关与地方政府沟通顺畅，有利于办理公益诉讼案件。但是，另一方面地方检察机关的人财物管理等方面都由地方政府保障，可能造成司法权地方化；也由于地方检察机关和地方政府之间千丝万缕的联系，以及地方政府可能会出于对当地的保护、对检察机关开展公益诉讼工作的不理解，客观造成地方检察机关办理公益诉讼案件的阻力，影响检察机关独立行使检察权。如果长江流域生态环境公益诉讼案件由铁检机关管辖，特别是在铁检机关跨改之后，司法管辖权与行政区划适当分离，有利于排除地方保护主义等对检察工作的不当干扰，从检察权运行机制层面确保检察机关依法独立公正行使检察权。由此可见，一是在社会层面，检察机关是公共利益和代表，开展公益诉讼，是党中央对检察工作的期待和要求；二是在诉权上，公益诉讼是检察机关的核心职权；三是在法律上，体现了检察机关的宪法定位，通过行政公益诉讼，督促行政机关依法到位履职，是对行政权的一种监督，有利于排除地方干扰。

（二）建立铁检机关一体化办案机制，由铁检分院和铁检基层院垂直管辖，能确保顺利办理破坏长江流域生态环境公益诉讼案件。

在前几年铁检机关查办职务犯罪案件的过程中，上海三分院已经建立起分院和基层院一体化办案机制。如分院、合肥院侦查办理多起跨行政区划职务犯罪案件，已经体现出跨行政区划检察一体化办案机制的优势。这次破坏长江流域安徽段生态环境犯罪系列案件，犯罪地跨浙江、江苏、安徽三省，涉案人员也跨三省。在长三角区域整体协调发展的大背景下，假定三省检察机关协调配合，联合发文以类案指定管辖的形式，将涉及案件按级别分别交由铁检基层院和三分院办理，形成一、二审上下衔接、相对完整的互涉公益诉讼体系，为长三角一体化发展、为破坏长江流域生态环境公益诉讼案件顺利办理，提供优质的司法保障和法律服务，也可为跨行政区划检察院改革作出进一步探索。

四、合肥铁检院为办理公益诉讼案件作积极准备

根据上海三分院提出的上海铁检系统基层院与分院“在改革试点中的关系是工作联系体、改革结合体、命运共同体”的“三位一体”思路和“积极推进杭州院、合肥院特殊案件集中管辖的落地”的部署，合肥院积极作准备，一是主动汇报，争取支持。对上海市院、三分院的部署和指示，积极向省院分管领导汇报，主动与省院相关部门沟通，争取省院的支持。省院薛江武检察长、李卫东副检察长等领导同志和省院民行处负责同志高度重视，都对铁检机关特殊案件集中管辖明确表示支持；二是开展调研，学习经验。对近年全省办理的公益诉讼案件开展调研，虚心学习办案单位的经验做法，认真研究全省大气、水域污染的民事、行政公益诉讼案件集中管辖的可行性；三是学习传达，做好思想准备。把公益诉讼工作列为年度重点工作和重大改革任务，分院组织全体干警传达学习上级的有关文件、会议精神和工作思路，统一干警思想认识；四是拓展空间，做好人才准备。针对控申（民行）部门只有2人的情况，调配力量，充实到控申（民行），增加到了现有的6人。前期还主动与安徽省院民行处联系，选派干警前往民行处跟案学习，熟悉案件类型，掌握办案流程，积累办案经验（选派的干警共办理了10件民行案件，其中4件合肥市院提请抗诉案件、6件复查案件）；五是主动作为，做好工作准备。一方面主动联系沟通铁路法院，商讨签订《关于加强民事、行政案件审判监督和检察监督工作的会议纪要》，明确原铁法管辖的民事案件和执行案件属于我院监督检察；另一方面主动开展民行检察工作，如在维护高铁沿线安全专项检察监督活动中，依托省院领导的高度重视和民行处的支持帮助，放手开展工作，取得一定成效。

五、铁检机关集中管辖破坏长江流域生态环境公益诉讼案件存在的问题和困难

目前，按照属地管辖原则，公益诉讼案件由地方检察机关管辖。但是铁检机关管辖公益诉讼案件，与地方检察机关管辖相比，在公益诉讼案件线索发现、调查取证、体制机制、办案能力等方面，都存在明显的不足，值得重视。

一是线索发现难。目前公益诉讼案件线索，主要来源于群众举报、新闻曝光、办理刑事附带民事案件中发现，被动发现、案源不足，一直是困扰检察机关开展公益诉讼工作的难题。而铁检机关与地方检察机关相比，发现公益诉讼案件的线索更加困难。长江流域安徽段的地方检察机关，对长江沿岸当地的具体情况比较了解，与地方各单位各部门较为熟悉，熟人熟面，沟通较为顺畅，并且行政执法与刑事司法“两法”衔接平台等共享信息平台的建设的，一定程度上帮助地方检察机关拓宽了公益诉讼线索来源渠道。而铁检机关由于管理体制问题，在上述这些方面，基本上都不具备条件，如合肥铁检院与安徽省建设的共享信息平台不能连通，客观上缩小发现公益诉讼线索的渠道，公益诉讼线索来源存在诸多不利。

二是调查取证难。调查取证是公益诉讼新职能提出的新要求。公益诉讼案件调查取证的专业性要求较高，同时，异地取证与有关单位的协调、协作配合十分重要，但铁检机关由于地处异地，对长江流域各地具体情况不了解，与各地党政领导机关和行政部门“生人生面”，没有工作联系，更没有“感情交往”，调查取证、沟通等方面客观存在诸多不便，比地方检察机关调查取证更加困难。

三是审级问题。当前铁检机关的管理体制和工作机制上不利于公益诉讼指定管辖。如合肥铁检院人财物归安徽省院管理，业务归上海铁检分院（上海市三分院）领导；传统案件一审由合肥院管辖，二审由上海分院管辖。相对应的铁法系统，一审由合肥铁路运输法院管辖，二审由上海铁路中院管辖。如果由安徽省院指定合肥院管辖公益诉讼案件，那么该公益诉讼案件的二审由谁管辖存在问题，能不能和传统案件一样由上海三分院管辖，目前条件还不成熟，值得商榷。

四是法院无专门的行政庭。以合肥为例，合肥铁路运输法院没有行政庭，而根据现有法律规定，基层院提起的行政公益诉讼是由行政庭审理，那么合肥铁检院如果提起行政公益诉讼由谁来审理就存在问题，铁路法院没有相对应的行政庭。是否指定审判管辖，应及早明确。

五是目前干警能力不适应。铁检机关长期形成了“重刑轻民”的客观事实，从办案实践看，包括铁法过去也很少有民事案件，铁检机关监督民事案件“无米下锅”，更没有行政案件，公益诉讼案件对于铁检机关来说是一个新课题。在机构和人员设置上，铁检机关长期没有独立单设的民行部门，民行检察职能附挂在控申部门工作中。如合肥院控申科现有6名干警，承担着控申、民行、案管，包括刑事赔偿等几个条线的工作，不仅人力不足，关键是传统的民、行案件没办理过，更没有办理过公益诉讼案件。公益诉讼与传统民、行诉讼监督相比，对于办案干警主观能动性、业务知识储备、办案思维、办案能力等方面要求更高。目前，干警在排摸线索、发现案源、调查收集证据、出庭应诉能力、对外沟通的意识等多方面，面对公益诉讼这一新的职能，铁检干警现有业务素能还跟不上、不适应。

六、铁检机关集中管辖破坏长江流域生态环境公益诉讼案件的初始途径

铁检机关如果管辖公益诉讼案件，作为常态化、法定化、程序化要求和机制，尽管短期内有一定困难，但还是可行的。可以由省检察院、省高院指定管辖。铁检机关要迎难而上，针对先天不足，有计划、有重点地各个击破，着力补齐短板。

一是加快共享信息平台建设。目前地方行政执法与刑事司法“两法”衔接平台等共享信息平台已经运作，节省了司法资源，促进了司法办案。但目前铁检机关与地方信息平台能共享的较少。加快共享信息平台连通，有利于拓宽铁检机关发现公益诉讼线索的渠道。同时，铁检机关要用心多长耳目，善于从群众举报、新闻曝光、办理刑事附带民事案件中，主动发现、拓宽案源。

二是创建联席会议机制。铁检机关要尽快与管内长江流域各地党政领导机关和行政部门建立工作联系，并在省级政法委或检察机关的领导、协调下，与各单位建立联席会议机制，定期通报有关行政工作、公益诉讼工作，研究工作中存在的问题，加强协调、协作与配合，从机制上改变公益诉讼案件线索发现难、取证难等问题。

三是解决审级问题。中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平今年4月26日下午在武汉主持召开的深入推动长江经济带发展座谈会上发表重要讲话，强调推动长江经济带发展是党中央作出的重大决策，是关系国家发展全局的重大战略，并强调加强改革创新、战略统筹、规划引导，以长江经济带发展推动经济高质量发展。检察机关从主动服务长江经济带发展角度出发，建议上级组织在充分调研的基础上，果断决策，明确长江流域生态保护公益诉讼工作由所对应行政区划的铁检机关管辖，审级由铁法机关相对应，如长江安徽至上海段生态保护公益诉讼一审案件由所对应的合肥、南京、上海铁检基层院管辖、二审案件由上海三分院管辖。同时，作为责任与使命，铁检机关要加快跨行政区划检察改革步伐，不缩手缩脚，而应大胆迈出步子，在已耗时几年省市地域级“小跨”的基础上，大胆试，不负众望，早日实现以原铁检分院领导体制架构基础的“大跨”。

四是铁路法院对应改革。为公益诉讼案件顺利进行诉讼程序，由省级政法委协调省编办，调整与铁检机关相对应的铁路运输两级法院内设机构，设立民行庭或单独设立行政庭，日常主攻行政公益诉讼案件的审理。

五是强化业务建设。以发展观看铁检机关承担跨区划跨流域公益诉讼工作，需要队伍重新布局，加紧培养办理行政公益诉讼案件专业人才。根据铁检基层院目前办理公益诉讼案件专业素质跟不上的客观实际，本着缺什么补什么的应急办法，可采取派员到省级检察机关民行部门，专门就行政公益诉讼案件跟案学习的方式，强化业务培训，以尽快适应新职责新任务的需要。

总之，开展长江流域跨行政区划提起生态环境保护行政公益诉讼工作，必须坚持方向正确，坚定推进改革决心，在政策举措的出台上，可分步实施，跨省级的可由分院层级管辖，如上海三分院（铁检分院）办理长江流域跨省级案件，区域内合肥、南京、上海铁检基层院可办理本省（市）内跨区划跨流域的行政公益诉讼案件，与铁路运输法院改革同步协调。