刑事申诉公开审查制度是指人民检察院在复查刑事申诉案件过程中，按照规定的程序、采取公开的方式对刑事申诉案件的事实和原案所适用的法律及诉讼程序进行审查，从而确认原处理决定及程序正误的一种审查方式。2011年12月，高检院修订并印发了《人民检察院刑事申诉案件公开审查程序规定》(以下简称《规定》)，该《规定》较2000年5月印发的《人民检察院刑事申诉案件公开审查程序规定(试行)》（以下简称《规定（试行）》）有较大的改进。公开审查制度的实行，深化了检察机关检务公开活动，拓宽了检察机关接受社会监督的渠道，促进了检察机关与人民群众之间互动,提高了申诉案件息诉罢访成功率，保证了检察机关法律监督职能得到全面正确行使。当然，《规定》在实施过程中，依然存在一些问题和不足，有一些地方亟待改进和完善。

　　一、现行刑事申诉案件公开审查制度存在的问题

　　(一)公开审查的案件类型(范围)存在局限性，有悖司法公开的大趋势。原《规定(试行)》第四条规定：“《人民检察院复查刑事申诉案件规定》第五条规定的刑事申诉案件，均适用公开审查程序。”该规定的第五条第五款明确规定，除了对不服检察机关处理决定的四类申诉案件可公开审查外，对不服人民法院已执行完毕的刑事判决、裁定的申诉以及被害人不服人民法院已经生效且尚在执行中的刑事判决、裁定的申诉也可以公开审查。修改后的《规定》第二条规定：“本规定所称公开审查是人民检察院在办理不服检察机关处理决定的刑事申诉案件过程中，根据办案工作需要，采取公开听证以及其他公开形式，依法公正处理案件的活动。”据此，公开审查的案件类型（或称范围）仅仅局限于不服人民检察院作出处理决定的案件，对不服人民法院作出的已经生效的刑事判决裁定的申诉被排除在外。

　　从逻辑学上来看，既然大前提称之为“刑事申诉案件公开审查制度”，其内容就应该涵盖所有刑事申诉案件，其中，既包括对不服检察机关决定的刑事申诉，也包括对不服人民法院已经生效裁判的刑事申诉。将对不服人民法院已经生效裁判的申诉排除在公开审查之外，是不完整的“刑事申诉案件公开审查制度”，至多称之为“涉检刑事申诉案件公开审查制度”。

　　从司法公开的大趋势看，十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出：“健全司法权力运行机制。优化司法职权配置，健全司法权力分工负责、互相配合、互相制约机制，加强和规范对司法活动的法律监督和社会监督。”“推进审判公开、检务公开……广泛实行人民陪审员、人民监督员制度，拓宽人民群众有序参与司法渠道。”由此可见，推进检务公开、司法公开，是当前检法两家共同面临的任务和挑战。推进检务公开、司法公开，不仅要公开结果，更要公开办案过程，公开定案证据，公开法律依据，让司法接受监督，让权力在阳光下运行。将公开审查的类型缩小至涉检刑事案件申诉，对不服人民法院已经生效裁判的申诉案件不公开审查，在某种意义上讲，是司法公开的一种倒退，既不符合十八届三中全会提出的“拓宽人民群众有序参与司法渠道”的新要求，更无法回应广大人民对司法公开公正的新企盼。

　　(二)受邀人员、听证员的选择呈现单方性，听证程序不公正。《规定》第八条规定，人民检察院应当根据案件的具体情况，邀请与案件没有利害关系的人大代表、政协委员、人民监督员、特约检察员、专家咨询委员、人民调解员或者申诉人所在单位、居住地的居民委员会、村民委员会人员以及专家、学者等其他社会人士参加公开审查活动。受邀人员、听证员的邀请是检察机关单方面的行为，选择的主动权完全掌握在检察机关手中，虽然《规定》赋予申诉人享有申请回避权予以补救，但补充人选的决定权仍由检察机关掌握。在实践中，大多数检察院能将政治素质、专业水平俱佳的人员作为受邀人员、听证员的人选，但的确有少数检察院在考虑人选时，为了方便工作，减少公开审查的风险，故意将虽然政治业务素质好，但思想偏激、故意挑刺、敢于直言的人士排除在外。试想一下，在公开审查程序中，申诉人本来处于弱势地位，本想借助社会力量与执法机关相抗衡，如不被赋予对受邀人员、听证员的选择权，只能被动地接受检察机关的选择，的确有不公之嫌。

　　(三)受邀人员、听证员的权力责任呈现模糊性，且“受邀人员”提法不严谨。在司法实践中，“人民陪审员”、“人民监督员”、“人民调解员”等称谓，不仅通俗易懂，而且表述准确。《规定》第八条第二款规定：“接受人民检察院邀请参加公开审查活动的人员称为受邀人员”，笔者认为，“受邀人员”这种称谓，从法律专业术语角度来看，既不规范严肃，又不能准确表达含意。因此，重新命名，极有必要。

　　根据《规定》相关条文，受邀人员享有提问权(可以向参加公开审查活动的相关人员提问)、发表意见权(对案件事实、证据、适用法律及处理发表意见)、熟悉案情权（检察机关要为其熟悉案情提供便利）；听证员还享有评议表决权。同时，《规定》第十三条还要求受邀人员参加公开审查活动应当客观公正。应该说，与《规定(试行)》相比较，《规定》为受邀人员、听证员设置的权力比过去更多更具体，但如何具体实施、如何保障，还是比较模糊笼统。尤其是对受邀人员、听证员的责任规定得更简单，对其如何客观公正履职、故意不客观公正履职所承担的责任，未作规定。

　　(四)听证评议意见缺乏权威性，对检察机关、申诉人均无拘束力。根据《规定》第二十三条，听证会结束后，复查案件承办人根据已经查明的案件事实和证据，结合听证员的听证评议意见，依法提出对案件的处理意见，经部门集体讨论、负责人审核后，报分管检察长决定；当案件的处理意见与评议意见不一致时，应当提交检察委员会讨论决定。实践中，由于听证员的专业知识水平局限，其评议意见往往不被重视，检察委员会讨论此类案件时，只是将其作为案件处理的参考依据，没有法律拘束力，是否被采纳？采纳多少？完全由检察委员会决定，听证员只能被动接受其决定，即使有异议，也无其他手段进行制衡。另外，有些公开听证的案件，检察机关采纳了听证评议意见并作出复查处理决定，申诉人仍然不服，继续申诉、上访，对此类情况，检察机关如何处理，也无明确规定。[1]这些问题，都显现出听证评议意见缺乏权威性和约束力，这在一定程度上挫伤听证员的积极性，同时还会让申诉人认为检察机关公开审查纯属作秀。

　　(五)其他三种公开形式缺乏操作性，程序规定得过于简单。如果说，公开听证是刑事申诉案件公开审查的一种普通形式（或程序），那么，公开示证、公开论证、公开答复则是公开审查的三种简易形式（或程序）。在《规定》的第四章《公开审查的程序》相关条文中，对公开听证作了比较详细的规定，而对其他三种形式只说明可参照公开听证形式进行，但如何操作，规定得不详细明确，比如，是否必须邀请受邀人员参加，是否以听证员身份参加，是否有权发问，是否可以发表并形成评议意见等等。

　　(六)听证会的效力低、投入大、风险高，耗费司法资源。对申诉案件实行公开听证是促进检务公开、提升检察机关形象的有效形式，如果举办成功，能促使申诉人主动息诉罢访。但是，从基层司法实践中看，采取这种形式也有不完美之处，表现为程序复杂，投入较大，费时费力，而且存在失控的风险。所以大多数基层检察院适用比较谨慎，只是选择少量的双方争议很大、多次缠访闹访、社会关注密切影响大的典型案件进行公开听证。如果大量采用公开听证方式，不仅有悖于现代刑事诉讼“效率”“经济”原则，而且使一些基层检察院对公开审查制度的必要性、合理性产生质疑甚至否定态度。

　　二、完善刑事申诉案件公开审查制度的构想

　　只有程序公正，才能保证实体公正。针对以上不足，我们必须要以十八届三中全会有关司法改革的精神为指导，从增强检察工作透明度、提高执法公信力的高度来设计、改造现行的刑事申诉案件公开审查制度。

　　(一)扩大刑事申诉案件公开审查的类型（范围）。恢复《规定(试行)》关于刑事申诉案件公开审查案件类型的规定，将不服人民法院已经生效的刑事判决、裁定的申诉案件继续列入公开审查程序，通过对此类案件的公开审查，让检察机关的法律监督职能、让人民群众的社会监督作用都能得到更好发挥。

　　有人认为：不服人民法院生效判决、裁定的刑事申诉案件，检察机关复查后认为有错误可能的，需要向人民法院提出抗诉，由人民法院再审后决定是否改判，检察机关没有最终决定权，若检察机关公开审查此类案件，是多此一举，毫无必要。还有人认为：对此类案件公开审查，会诱发新的矛盾，而且担心会侵犯人民法院的审判权。笔者认为这些观点值得商榷。因为，首先，公开审查是检察机关对刑事申诉案件复查的一种方式。惧怕公开审查此类案件，就是害怕群众监督。实践中，一些人民法院裁判本来正确的案件，而申诉人由于对法院缺乏信任，无理缠访、闹访，检察机关通过公开审查，让当事人参与，请第三方见证，释法说理，辩明是非，往往能协助法院化解矛盾，达到息诉罢访的目的；对于法院可能裁判不正确的案件，有利于借助社会力量，促使法院采纳检察机关的抗诉建议，实现司法公正的目的。其次，对法院生效裁判申诉的公开审查，是检察机关履行审判监督职责的手段之一。对此类案件不公开审查，检察机关不仅是失职，也会失信于民。再次，对法院生效裁判申诉的公开审查，检察权不会干涉到审判权。实践中，公开审查法院生效裁判的申诉案件，听证员的评议意见，包括检察机关提出的监督意见，对审判机关并没有约束力，是否采纳，是否改变裁判，最终仍然由法院说了算。仅有程序监督性质的检察权并没有对审判权构成威胁，也不可能构成威胁，履行法律监督的检察权小于审判权，这是我国的司法现状，也是我国目前司法体制决定的[2]。总之，评议意见权、检察权、审判权各行其是，并行不悖。

　　(二)规范受邀人员的名称，扩大申诉人对受邀人员、听证员的选择权。参照“人民陪审员”、“人民监督员”等称谓，建议将“受邀人员”改为“特邀公开审查监督员”或“特邀审查员”，这样，不仅能显得规范庄重，而且能让老百姓一目了然。

　　扩大申诉人对受邀人员、听证员的选择权。方式有三：一是由检察机关与申诉人共同协商，共同邀请。二是由检察机关推荐2名或3名，由申诉人自行推荐1名或2名，最后由检察机关对照《规定》设置的条件，审核把关。三是由中立的第三方邀请，比如由当地人民代表大会常设机构内司委(法工委)聘请相关人员，建立公开审查受邀人员、听证员数据库，严格依照条件，大范围地聘请社会各界人士为数据库成员，公开审查程序开始前，由当地人大在数据库随机抽取。适当扩大申诉人对受邀人员的选择权，可以消除申诉人对听证程序不平等的顾虑，从而有利于其接受申诉结果，最终达到案结事了、息诉罢访的目的。

　　(三)进一步明确受邀人员、听证员的权力与责任，为其客观公正履职提供保障。公开审查程序设计的着眼点应放在能确保受邀人员、听证员能够充分了解案情和相关证据，形成正确的评议意见，不受检察机关、申诉人和其他外界因素的干扰和影响。首先，要细化受邀人员、听证员履职保障权的规定。一要为其提供熟悉案情的条件，比如，受邀人员、听证员如何了解案情，是否有阅卷权等，都要明确规定，并切实保障。二要主动与其所在单位协调，最大限度的保证他们参与公开审查活动的时间。三要保证受邀人员、听证员参与公开审查活动的工作经费、出差补助、误工补贴。四要提供法律专业知识培训机会，组织其经常参加检察机关重大活动，提高其履职能力。其次，要增加受邀人员、听证员履职责任的规定。对故意不客观公正提出评议意见的，检察机关可以采取相关措施，如宣布其评议意见无效，撤销其受邀人员、听证员的资格；造成严重后果的，依纪依法追究责任。

　　(四)为听证员设置申请复议权，增强听证评议意见的权威性和拘束力。我们知道，依照《规定》，在公开审查制度中，邀请人员、听证员的评议意见只是程序性、参考性的。为增加公开审查的社会效果和法律效果，笔者认为，必须给予听证评议意见以更强的权威和效力。只要听证员的评议意见与检察机关的复查决定不一致，就必然启动检察委员会讨论案件程序。当评议意见与检察委员会决定仍然不一致，而且听证员有异议的，规定听证员或者检察机关都有权向上一级人民检察院申请复议。这样强制性的规定，就能使听证员的评议意见对检察机关产生一定的约束力。而对已经公开听证、并以听证意见作为依据而作出复查处理决定，申诉人如果仍然不服，继续申诉、上访的，应规定检察机关有权按照“一事不再理”原则不予受理，以体现对听证评议意见权威性的尊重。

　　(五)细化公开示证、公开论证、公开答复等三种公开审查形式的程序。可从以下方面详细规定其他三种公开审查形式。公开示证针对的是申诉人对事实和证据有争议误解的案件，我们可以规定，召开公开示证会，邀请有关人员旁听，当场公开展示证据，公开进行质证，对案件证据进行公开审查，质证过程向社会公开，并全程同步录音录像，消除申诉人的疑虑，促进息诉罢访；公开论证重点解决的是适用法律问题，在程序设计上，可以召开公开论证会，让检察机关和申诉人同时各自聘请法律专业人士进行公开论证，达到统一认识、正确适用法律的目的，使案件得到依法妥善处理。同样地，公开答复也可参照上述形式进行制度上的设计，通过公开答复，向申诉人答疑解惑，释法说理，促使申诉人息诉罢访[3]。

　　(作者单位：怀宁县人民检察院)