行政诉讼是通过解决行政纠纷、制约行政权的重要途径，要求行政权、审判权、检察权之间形成一个动态的权力制约机制。修改行政诉讼法已被提上日程，人民检察院的行政诉讼检察监督制度更应抓住这一契机，完善现行制度中的缺陷，使得行政诉讼检察监督能够有效的开展，因此，如何进行监督不仅是一个法学理论应当研究的问题，也是一个十分重要的实践性问题。

　　一、修改行政诉讼法迫切需要解决的缺陷问题

　　对行政诉讼实行法律监督，是宪法和法律赋予人民检察院的一项基本职权，也是我国行政诉讼的一项重要法律制度。但立法上对行政检察监督所作的规定存在一定的缺陷，主要表现为：

　　（一）立法关于检察机关对行政诉讼实行法律监督的范围规定得不够明确、具体。我国的《行政诉讼法》规定检察机关的监督问题只有两个条文。第十条规定了人民检察院对行政诉讼活动监督的基本原则。第六十四条规定：“人民检察院对人民法院发生法律效力的判决、裁定、发现违反法律、法规规定的，有权按照审判监督程序提出抗诉。”这是行政诉讼法规定的一项具体法律制度。总的来说，这两条规定对检察机关监督行政诉讼活动起着十分重要的作用。但是存在下列问题：（1）法律规定监督的方式是抗诉，监督方式狭窄。基层人民检察院没有抗诉权，只能提请上级人民检察院抗诉，但实践中基层检察院直接接触的案件较多，如果每件都要提请上级抗诉，造成检察工作的倒三角模式与现实案件分布状况不符，使得基层检察机关实际实施监督难以操作；（2）《行政诉讼法》第十条规定是对《宪法》第一百二十九条规定的具体化，检察机关是法律监督机关，其检察权是宪法赋予的权力，这种检察权的含义是广泛的，即不仅包括对整个诉讼程序的检察监督，而且包括诉讼案件涉及的实体问题的检察监督，但《行政诉讼法》第六十四条只规定了检察机关对行政诉讼监督对象范围仅限于人民法院发生法律效力的判决、裁定，监督的方式是只是单纯的可以按照审判监督程序提出抗诉，没有规定上诉程序中的抗诉监督，更没有规定对诉讼涉及的实体问题的监督，所以检察机关对行政诉讼的监督在立法上存在前后不一的漏洞，使得行政检察监督的内涵和外延无法明确。2001年《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》第三十七条规定了可以抗诉的11种情形，但涉及到范围上的问题尚存在分歧，该规则规定的行政抗诉是由仍然比较原则。由于上述原因，实践中检察机关对行政诉讼的监督难以进行。

　　（二）目前法律规定的抗诉权只能适用于已经发生法律效力的判决和裁定，属于事后监督。这使检察机关成为行政案件立案和审理活动的局外人。行政诉讼不同于民事诉讼，民事诉讼是平等主体的私权纠纷，而行政诉讼针对的是行政权这一公权力对私权的纠纷，因此检察机关没有参与庭审的权利，对行政案件的了解只限于当事人的事后监督申请，不可能掌握案件的全部情况，无法从整个案件过程对行政权和审判权进行监督；同时，在事后进行抗诉，由于各种证据可能已经发生变化，加之行政权的潜在干预，抗诉的难度大大增加，甚至“名存实亡”。[①]在我国相对比较完善的刑事法律监督体制中，检察监督权的行使从立案起至执行结束，贯穿于整个诉讼过程。而对行政检察监督的限制性规定则打破了这一原则，这直接影响到我国法律体系的统一性。

　　(三)行政诉讼检察监督案件办案期限长，缺乏效率。行政诉法检察监督案件，由于只规定了抗诉这一方式，使得每一件案件几乎都要经过两级院办理，从提请抗诉到案件审结，历经数月。[②]在这种情况下，当事人往往会选择上诉或者信访。尤其是信访，近年来针对行政纠纷的信访率激增，这是对行政诉讼及行政诉讼检察监督是一个挑战。

　　（四）行政诉讼检察监督力量相对薄弱。由于行政案件的特殊性，现实中作为被告的行政机关胜诉居多。若基层检察机关受理相对人申诉而提请抗诉的情况下，一是自己没有抗诉权，二是面对强大的行政权和独立审判权，检察权难以对其形成有效的制衡。[③]当前我国是“一府两院”制，检察机关与政府有着千丝万缕的联系，是被领导与领导的关系，检察权的独立行使较为困难，同样法院也是如此。在此种情况下，行政诉讼检察监督更加困难。当然现在正计划两院直管，这一问题在以后会有所缓解。

　　二、完善行政诉讼检察监督的思路

　　2012年《民事诉讼法》修改实施，相应最高人民检察院通过了新的《民事诉讼监督规则》，正式将民事诉讼监督与行政诉讼监督分开。在此背景下，修改《行政诉讼法》出台对应的《行政诉讼监督规则》成为检察机关审查案件的迫切需要。现行法中基层检察机关对行政诉讼监督只有提请抗诉权，监督的重担上移到上级检察机关，根据案件三角分布状态如何构建合理的行政诉讼监督模式，使得基层检察机关进行有效监督，应当成为修改行政诉讼法的重要着眼点。

　　（一）新《民事诉讼法》对行政诉讼检察监督的借鉴

　　1、2012年《民事诉讼法》修改以后，第二百零九条设置了当事人向法院申请再审是申请抗诉的前置程序。但是民事诉讼与行政诉讼不同，由于行政诉讼案件本就偏少，行政抗诉案件更少，如果将申请再审作为前置程序，那么行政诉讼检察监督就无力可施，抗诉就成为形式而无实际意义。行政诉讼检察监督制度不仅是监督制度也兼具救济的功能，明确规定当事人（包括行政机关）不服生效行政裁判就可向检察机关申请抗诉，检察机关有义务为符合条件的当事人提供权利救济。

　　借鉴民事诉讼法，在修改行政诉讼法时应当明确可再审、可抗诉的裁判的范围，作出具体的规定。例如：凡事实认定、法律适用错误，只能抗诉；凡程序违法、主体不合法所作的裁判，只能提出再审检察建议。明确行政抗诉案件的审理程序，确定法院作出再审裁定的期限，防止法院拖延再审。

　　扩大行政诉讼检察监督的方式。抗诉作为最有效的监督方式应当延续，但是基层检察院没有抗诉权，所以应当增加其他方式进行监督，以增强基层检察机关的监督能力和减轻上级检察机关的压力。2012年民事诉讼法修改，将再审检察建议以法定的方式固定，行政诉讼法可依效仿。基层检察机关可采用再审检察建议的方式进行监督，增加检察建议、调查等监督方式。为增强再审检察建议的效力，明确法院是否采纳的期限并书面回复，如不采纳也要书面说明理由，检察机关认为理由不成立且影响判决结果的可向上级检察机关提请抗诉。有学者提出要赋予基层检察机关抗诉权，笔者认为从检察机关监督统一的角度，基层检察机关应当拥有行政诉讼的抗诉权，刑事抗诉中基层检察机关具有抗诉权，可直接向中级人民法院提出抗诉，而非提请上级检察机关向中级人民法院抗诉。但是修改的民事诉讼法及民事诉讼监督规则中，基层检察机关对民事抗诉案件并没有抗诉权，由此可见，基层检察机关要拥有民事、行政诉讼监督抗诉权还需要一个过程。

　　2、2012年民事诉讼法第五十五条规定了公益诉讼，当然检察机关并没有被赋予公益诉讼的资格。但是行政诉讼不同，行政机关以执法、监管等方式维护公益，推动行政目标的实现。如果行政公诉同样由行政机关来提起，那就只能是基于实现行政目标的公益诉讼，而不可能是基于监督行政的公益诉讼。[④]社会组织大多脱胎于行政系统，也不可能完全让其充当原告启动行政公诉，因此检察机关提起行政公诉是合理可行的。

　　行政公诉的范围也并非漫无边际，应当设置一个前置程序，由检察机关建议行政机关限期自行纠正，无理由拒绝或限期内没有纠正，检察机关方可提起公诉。提起行政公诉原则上必须具备两个条件：一是案情重大；二是无人起诉，两者缺一不可。“案情重大”主要是行政机关的具体行政行为直接侵害了国家利益或社会公共利益以及行政相对人的重大合法权益，造成了严重不良的社会影响。“无人起诉”是指起诉机制发生障碍，无人代表国家和社会公共利益起诉，以及行政相对人因种种原因放弃诉权。只有这样，才能体现了检察机关对行政诉讼活动既全面又合理的实行法律监督的职责。

　　3、将行政调解纳入行政诉讼检察监督范围之内。现行《行政诉讼法》第五十条明确规定了，人民法院审理行政案件不适用调解。但是实践中行政诉讼调解以“协调和解”或“撤诉”的名义而存在。既然在司法实践中存在并发挥作用，在修改行政诉讼法时就应当考虑将行政调解合法化。相应的行政诉讼检察监督就应当效仿民事诉讼法，将行政调解也纳入监督范围之内。行政调解侵害国家利益、社会公共利益或不特定多数人的合法利益时检察机关有权监督。并要明确国家利益、社会公共利益的界定。

　　（二）行政诉讼检察监督的特有规定

　　由于行政诉讼有其特有的属性：举证责任倒置和行政权（公权）对私权，因此在两个特殊的方面，在完善行政诉讼法修改中作出特别规定。

　　1、行政机关在行政诉讼中要对行政行为的合法性进行举证，如果没有举证；主要证据是伪造的；无正当理由于作于具体行政行为后收集的证据；主要证据未经质证；认定事实违反举证责任倒置原则的，都要承担不利后果—成为检察机关抗诉的事由。由于行政相对人在对抗行政权时处于弱势，收集证据较为困难甚至无法收集，此时行政相对人书面申请法院调查收集，法院应当调查收集，未收集的也应纳入抗诉事由之中。

　　2、检察机关对行政诉讼的监督，也可以采取参加诉讼的方式。参加诉讼与提起诉讼不同，主要区别是：（1）引起诉讼的条件不同。提起诉讼的前提条件是无人起诉。而参加诉讼是指行政相对人已经起诉。（2）诉讼范围不同。提起诉讼范围主要是案情重大、无人起诉的案件；而参加诉讼的范围在原则上不应有任何限制，即凡是法律规定由人民法律受理的行政案件，检察机关都有权参加，这是由检察机关的法律监督的地位和职责决定的。但是检察机关有权参加任何行政案件的诉讼并不等于必须参加一切行政案件的诉讼活动，检察机关参加行政诉讼的范围，参考俄罗斯、日本、法国的立法情况，我国检察机关可以参与以下几种行政诉讼案件：（1）涉及损害国家利益、社会公共利益的行政案件；（2）涉及公民、法人的权益，但案情重大，有重大社会影响的案件；（3）涉外行政纠纷案件；（4）人民检察院认为需要参与的其他重大行政案件。

　　（三）基层检察机关加强行政诉讼检察监督

　　1、拓宽行政诉讼监督案件来源。2014年信访制度改革，禁止越级上访。这对行政纠纷通过司法途径解决是一个重要突破。以往因为司法救济期限较长而选择上访，这是对审判权极大的不信任。禁止越级上访一定程度上会将部分信访案件堵回司法途径。检察人员一定要做到重视当事人的监督申请和控告、人民代表政协委员和新闻媒体的反映，加强与行政机关、审判机关的信息沟通及与律师组织的联系，实现对行政权、审判权的监督，同时也为当事人提供维权途径。

　　2、针对热点问题重点着力解决。行政诉讼案件一大特点是具有“时代性”，国家政策的调整，宏观调控上的变化都会导致一些具有时代特色明显的行政案件上升，如旧城改造，大量涉及到拆迁工作，引发房管部门和拆迁办为主体的行政诉讼案件数量上升。[⑤]因此，加强行政诉讼检察监督，要结合实践突出重点，积极开展对热点案件的监督，并且将个案监督与日常监督相结合，对于发现的问题及时建议，提高行政诉讼检察监督的效能。

　　3、加强与其他部门的配合交流。基层民行检察部门在行政诉讼检察监督要变被动为主动，基层院领导也要转变观念，将“重刑轻民、行”转变为“刑、民、行”并举，切实发挥检察机关的法律监督职能。由于行政诉讼检察监督的特殊性，在开展工作中要与院领导、地方党委、人大加强沟通和协调获得支持。同时争取法院对案件的配合与联动，与信访、政法各相关单位建立经常性协作机制，对案件以积极态度介入，以公正立场处理，将行政诉讼检察监督落到实处。

　　三、结语

　　行政诉讼中的检察监督，是基于人民检察院的法律监督职能，为保证行政权依法运作和行政诉讼案件公正审判而确立的。从改革趋势来看，应当按照法治社会、公正司法的要求，强化检察机关对行政诉讼的法律监督，改革行政抗诉制度乃至整个再审制度，使检察机关参加诉讼在具体设计上更加符合诉讼原则和规律，更加具有可操作性、可行性，从而推动中国特色的行政诉讼检察监督实现科学发展。

　　（作者单位：繁昌县人民检察院）