检察机关执法公信力缺憾性分析及路径探索

　　——以完善审查逮捕环节自身监督为视角

　　盛大友 邱晓东

　　新时期如何满足人民群众的新要求新期待，提高检察机关执法公信力，是当前检察机关面临的一项重大课题，需要认真审视和思考，亟待探索出对司法实践有所裨益的执法公信力评价机制。

　　一、强化审查逮捕环节执法公信力建设必要性论证

　　侦查监督部门作为检察机关打击犯罪和诉讼监督的前沿，执法办案要以执法公正赢得公信力，要把人民作为检察工作全部价值的最高裁决者，进一步提高侦查监督工作亲和力、公信力和人民群众满意度。然而近年来，社会公众对执法公信力的评价不容乐观，面临着严峻的一些问题：一是部分执法办案人员的专业能力不足，业务不精，使社会公众对执法公信力产生了怀疑；二是在办理审查逮捕案件过程中，出现了人情案、关系案，使社会公众对执法公信力的信用评价降低。比如有一定“社会关系”的，就动员各种力量四处“活动”，试图通过关系获得取保候审，由此催生了司法腐败的可能；没有“社会关系”的，则不断申诉、上访，在司法层面产生新的不和谐因素，导致社会矛盾的激化。三是近年来冤、假、错案接连发生使社会公众对执法公信力产生了某种程度上的动摇，如佘祥林案件、赵作海案件、张高平叔侄案件、于英生案件等，都挑战社会公众的信用底线。

　　二、近年来蚌埠市审查逮捕环节执法公信力现状

　　蚌埠市检察机关侦查监督部门积极转变执法理念，以提高审查逮捕案件质量为切入点，以建立健全执法公信力内控机制为着力点，不断完善自身监督机制，深入推进执法公开创新发展，取得了明显成效。

　　（一）狠抓执法办案质量，以公正执法取信于民

　　为统一执法尺度，准确把握逮捕条件，从源头上保证案件质量，2013年2月，市检察院会同市公安局会签了《关于提请逮捕应当提供有关“社会危险性”证明材料及不捕应当说理的规定(暂行)》。《规定》要求公安机关和检察机关自侦部门在提请逮捕犯罪嫌疑人时，必须提供犯罪嫌疑人具有一定社会危险性的证明材料，检察机关才能作出批准逮捕决定，对那些虽然犯了罪，不会再次犯罪的，或者犯罪情节轻微，已经取得被害人谅解的，检察机关不再作出批准逮捕决定。《规定》实施以来效果明显：公安机关对检察机关作出的因不具有社会危险性不捕的226名犯罪嫌疑人均未提出复议复核，其中有92人达成捕前刑事和解协议，最大程度化解社会矛盾，收到了较好的法律效果和社会效果。

　　（二）建立审查逮捕案件内控机制，切实防止冤假错案

　　蚌埠检察机关组织起草《蚌埠市人民检察院关于进一步规范审查逮捕工作的意见》。《意见》细化了讯问犯罪嫌疑人的相关规定。明确了讯问犯罪嫌疑人时应当重点核实是否曾经故意犯罪、是否是未成年人、是否系人大代表或者政协委员，是否有不宜羁押情形、侦查活动是否有违法情形等问题。《意见》强调要听取辩护律师意见。对辩护律师意见应当制作笔录附卷。辩护律师提出不构成犯罪、无社会危险性、不适宜羁押、侦查活动有违法犯罪情形等书面意见的，办案人员应当审查，并在审查逮捕意见书中说明是否采纳的情况和理由。《意见》的出台，促进了全市检察机关审查逮捕案件质量的明显提升。依法排除非法证据3份，同比上升了200%，书面听取辩护律师56件次，采纳4件次，同比上升了176.3%，切实维护了犯罪嫌疑人的合法权益。

　　（三）实行逮捕案件风险预警机制，增强执法公开实效

　　结合办案实践，推行案件工作风险评估机制。在对审查逮捕案件做出正式处理结论前，对该案是否可能引起的非正常信访、个人极端事件以及群体性事件风险进行调查分析，评估不利后果发生的可能性，制作《案件风险评估报告》，防止在审查逮捕环节矛盾激化或者引发新的矛盾；特别是在作出不批准逮捕决定后，加强对案件进展情况的跟踪监督，了解不捕后案件当事人的动向，如发现有逃避侦查的情况，则依法对嫌疑人重新作出逮捕决定。发现被害人对不捕决定不满或有上访苗头的，耐心细致做好思想工作，认同检察机关的不捕决定，目前，全市检察机关已对182起不捕案件进行了风险评估，未发生不捕后的非正常涉检信访事件，该制度的实行有效避免了涉检信访风险的发生。

　　（四）强化职务犯罪案件监督和制约，提升执法公信力

　　一是完善侦捕衔接机制，确保沟通渠道畅通。会同自侦部门研究建立立案、拘留通报制度，明确自侦部门决定立案或采取刑事拘留措施后及时通报侦查监督部门，提前沟通情况，及时解决分歧；实行会面制度，要求下级检察院报送案件进行审查时，自侦部门和侦查监督部门的办案人员应当就具体案情、审查意见当面进行沟通;做好职务犯罪案件介入侦查活动，引导取证，提高报捕案件质量。二是加强对案件逮捕必要性审查把关。建议自侦部门在侦查过程中注重收集证明逮捕必要性的相关证据，并在报请逮捕书中说明具有逮捕必要性的理由，侦查监督部门按照《人民检察院审查逮捕质量标准》，严格把关，并加强和自侦部门的沟通，力争达成对逮捕必要性的共识。三是建立捕后跟踪监督机制。职务犯罪案件具有隐蔽性、复杂性，短时间取证难度较大，加强捕后跟踪监督，督促自侦部门及时收集固定证据。四是严格审查自侦案件同步录音录像，确保证据材料收集的合法性。

　　三、审查逮捕环节执法公信力建设的缺憾性分析

　　（一）未能建立科学有效的公信力测评机制

　　推动解决影响检察公信力的体制性、机制性问题，必须有一个有效的杠杆和抓手，只有科学地测评人民群众和党政干部对检察机关和检察工作的满意程度，及时发现检察机关的自身定位与公众期待之间的差距，才能客观准确地查明原因，切实有效地改进工作，树立良好的检察形象。近年来，检察机关执法办案考评机制对检察业务工作发挥了重要的导向、激励、监督和管理作用。但是，有的考评项目设置不够科学，成为当前影响检察工作科学发展的一个因素。检察机关内部的业务考评只有检察业务统计数据，主要反映的是执法办案的法律效果，难以反映当事人特别是社会各界的意见即执法办案的社会效果和政治效果。在研究完善检察机关内部业务考评指标和考评机制的同时，还应当研究建立和实行外部的评价指标和评价机制，即通过检察公信力测评指标和测评机制，定期地、动态地反映人民群众对检察机关执法办案的意见和满意度。 

　　（二）审查逮捕阶段听取辩护律师意见未能充分体现

　　2013年全市检察机关两级侦查监督部门审查逮捕阶段书面听取辩护律师的意见不到20件，通过其他方式听取辩护律师意见的40件左右。辩护人的职责和权利对于实现犯罪嫌疑人的辩护权，具有重要意义，是刑事诉讼走向文明的重要标志和维护司法公正的重要举措。因此，在审查逮捕阶段，要注重辩护律师的参与作用，对于正确合理的辩护意见，要及时采纳，没有采纳的要及时回应和说理，要自觉接受来自外部的监督和制约，防止自由心证的滥用。

　　（三）审查逮捕案件行政化审批色彩较浓

　　《刑事诉讼法》第87条规定:“人民检察院审查批准逮捕犯罪嫌疑人由检察长决定，重大案件应当提交检察委员会讨论决定。”同时规定:“审查批捕案件由办案人员提出批准或决定逮捕，批准或不予逮捕的意见，经部门负责人审核后，报请检察长批准或决定，重大案件应当经检委会讨论决定。”可见，这种由办案人员审查，部门负责人审核，检察长决定的审查逮捕程序，是一种检察机关内部依职权办理的行政审批手续，没有体现出刑事诉讼的司法属性，最终导致定案的不审查案件，审查案件的无权定案。

　　四、审查逮捕环节执法公信力建设的对策性研究

　　（一）设置科学、合理的公信力测评机制

　　检察公信力测评是反映和促进检察机关执法公信力建设的措施和手段，能客观全面反映检察机关执法办案的社会效果和政治效果，及时准确地发现检察工作中存在的问题以及社会各方面对检察机关的意见和建议，有效促进检察工作科学发展。建立公信力测评机制坚持两个原则：一是准确反映检察机关执法办案的法律效果；二是客观反映检察机关执法办案的社会效果和政治效果。检察公信力测评机制的开展，可以考虑以检察机关案件管理部门为主体，邀请检察机关侦查监督部门人员和检察机关以外的科研机构和专家参与，尽量体现测评的客观性、中立性。可以采取两条路径模式，一是价值评估法，即通过随机访谈、问卷调查等形式和途径统计分析人民群众和党政干部对检察工作的评价；二是状态评估法，即由专家小组通过一些客观数据来分析和评价检察机关及其各内设机构和检察人员是否规范执法办案。对调查获得的数据，在定量分析的基础上进行定性分析，并提出综合分析研究报告，以便有针对性地采取改进措施，保障检察工作科学发展。

　　（二）实行部分审查逮捕案件公开听证机制

　　推行逮捕听证机制在理论界和实践界有不同的观点。一种观点认为，建立审查逮捕听证机制，是我国宪法尊重和保障人权的需要，是充分保障犯罪嫌疑人享有申辩权的需要。另一种观点认为听证式审查逮捕方式在当前不具有可行性，包括资源的有限性，审查方式的局限性等。笔者认为可以就部分审查逮捕案件实行公开听证机制，具体设计为(l)明确听证范围:被害人对不捕决定或犯罪嫌疑人对批捕决定有异议的案件、群体性刑事案件、在当地引起较大社会影响的案件、当地党委政府关注的案件和可能引发网络典论的刑事案件;(2)听证主体为控辩审三方，由办案检察官主持听证，各方当事人参加，被害人、人民监督员、检察院内部的纪检监督人员为旁听人员并且可以发表对审查逮捕的意见;(3)听证的内容为:案件的基本事实、法律适用、犯罪嫌疑人的辩解和供述、检察官拟作出审查逮捕决定的事实和理由、证据的采纳性;(4)程序上先由控方陈述其作出逮捕的理由，提交相关的证据证明犯罪嫌疑人有逮捕的必要性，由控方承担举证责任;其次由辩方陈述申请不予羁押的理由，就其对控方提出的理由和证据双方展开辩论，双方可以就是否适用逮捕和相关的证据发表意见;最后由听证参与人就是否对犯罪嫌疑人逮捕发表自己的观点;(5)由主持听证的办案检察官在听取各方意见的基础上，结合有关的证据进行评议，并根据评议的结果作出是否逮捕的决定。（6）公开听证的例外案件:涉及国家秘密、国家安全、个人隐私、可能判处10年以上有期徒刑、无期徒刑和死刑的犯罪案件。

　　（三）建立审查逮捕阶段律师介入机制，强化外部监督司法实践中，逮捕程序一般以检察机关单方面进行书面审查为主，犯罪嫌疑人及其律师的参与作用有限。虽然修改后的刑事法对如何听取辩护律师意见作了明确和细化的规定，但需要出台具体的实施细则更好的贯彻、落实。律师介入审查逮捕程序的具体构想：1、明确告知程序、规范介入程序。告知程序是律师介入审查逮捕案件的前提，在接受公安机关移送审查逮捕当天，对公安机关移送的案卷材料进行扫描，通知律师到检察院查阅案卷扫描件。 2、规范律师介入的时间、方式，避免律师介入对案件正常审查的影响。审查逮捕案件的周期较短，如律师介入的时间靠后，一方面使得检察机关侦监承办人不可能有充裕的时间去审查核实其材料的真实性，另一方面在已审查完毕的情况下，律师提交相关材料，承办人面临重新审查案件的问题，于提高办案质量和效率无益，因而必须规范律师介入的时间和方式。3、律师应当及时提出是否应当逮捕犯罪嫌疑人的书面意见。案件承办人应就律师意见与案件一并审查，并将律师意见内容详细记入审查批捕意见书，然后结合具体案件事实和证据，对律师提出的主张和理由逐一分析，最后提出是否采纳的处理意见，并在案件审结之日，将意见的采纳情况反馈给律师。

　　（四）建立完善的诉讼监督机制

　　在检察机关内部形成诉讼监督的协调工作机制，检察机关内部各部门之间也应当理顺监督与被监督的关系，明确监督与被监督的程序和事项，并在对外诉讼监督中形成协调工作机制。公诉部门在审查案件中，对侦查监督部门的法律行为有一定的诉讼监督空间，公诉部门在发现侦查监督部门作出的批捕与不批捕的意见明显违反法律规定时，应当通过内部审批程序向侦查监督部门提出纠正意见，并赋予此项纠正工作一定的法律效力。如果被监督者的违法行为涉嫌犯罪，公诉部门应当联合反渎职侵权、反贪污贿赂部门等展开对办案人员的渎职、滥用职权等违法行为的调查，从而纠正干扰案件公正诉讼的案外因素。

　　（五）建立审查逮捕案件评查和责任追究机制

　　案件质量评查工作是检察机关为了提高办案质量和效率、加强内部监督制约、规范执法办案、促进公正廉洁执法的一项重要举措。因此，可以制定《审查逮捕案件评查工作办法》以加强对捕后撤案、不起诉和判无罪案件的监督。在《办法中》规定评查案件范围、方式（包括侦查监督部门自查与检察院评查小组评查相结合的方式，由检察院评查小组做出评查结论）、评查程序等。评查后及时将评查结果反馈侦查监督部门和承办人，同时作为个人执法档案及办理案件考核的依据。同时在评查中，发现对于隐瞒案件事实，伪造或者隐匿证据等行为的，应依纪依法追究纪律或者法律责任。

　　（作者单位：蚌埠市人民检察院）