一、再审检察建议的制度优势

　　（一）实现同级监督，程序快捷、高效，节约司法资源。办理抗诉案件，从受理到提出抗诉需要经过两级检察机关的审查，程序繁琐复杂。由于上级检察机关对案件本身并不了解，审查往往流于书面、形式，而抗诉案件大部分都被发回原审基层法院再审，这样就使上级检察机关和法院只是走程序，耗费了大量的诉讼资源，增加了当事人的讼累，一定程度上也消磨了当事人和社会公众对法律的信仰。再审检察建议制度在程序上采取“同级审，同级抗”模式，实现了同级监督，回避了抗诉制度中上级检、法参与诉讼的环节，大大简化了诉讼程序，节约了司法资源。一些案件在检、法两院有效沟通的情况下，往往在一个月内便可以顺利启动再审并作出再审裁判，实现了纠纷快速、高效解决，极大地方便了群众诉求的实现。

　　（二）优化民行办案结构，实现检察资源配置的合理、高效。审判实践显示，80%的民事行政案件集中在基层法院。但是由于受抗诉程序的限制，抗诉案件大量积压在上一级检察机关，导致民行部门出现“上级检察机关人少案多，办案人数多的基层检察机关却无案可办”的“倒三角”格局，造成了基层民行部门人力资源的极大浪费，办案结构十分不合理。再审检察建议是同级监督，案件在基层检察机关和法院得到处理和消化，纠纷实现了就地解决，切实减轻上级民行部门的办案压力，民行工作向“金字塔”结构转变；同时，基层民行人员对案件从受理到提出再审检察建议进行全程操作、全程负责，有利于调动其工作积极性和自主性，实现检察资源的优化配置。

　　（三）再审检察建议监督形式灵活，易为法院接受，监督效果好。抗诉是一种“刚性监督”，检察机关提出抗诉，法院必须启动再审程序。由于案件启动再审，可能会牵涉到法院内部相关人员的问责问题，极易造成再审案件久拖不决、改判率不高等现象。而再审检察建议则将是否启动再审的决定权交给法院，是一种“柔性监督”，监督方式更易于被法院接受。由于是自行启动再审程序，再审改判率往往很高，监督效果良好。同时，检察机关在发出再审检察建议前，可就案件实体本身与法院事先进行沟通，就案件实体和程序达成一致意见，快速的启动再审并纠正原裁判的错误，大大提高办案效率。

　　二、再审检察建议实务操作经验总结

　　办理好再审检察建议，要在实务上注重以下几点：

　　（一）加强再审检察建议办理的规范化，提高再审检察建议的质量。质量是办案的生命线，应当按照“准抗诉”案件办理，使再审检察建议工作步入规范化、 制度化、程序化的轨道。严格把握以下两个方面：一是办案流程的规范化。再审检察建议案件应当比照适用抗诉案件办理程序，经过受理、立案、调阅卷、调查、检委会讨论等一整套规范程序。二是文书制作的规范化。高检院《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》出台之前，再审检察建议书的制作一般参照《人民检察院法律文书格式（样本）》所规定的“民事抗诉书”的格式，为了规范民事诉讼监督法律文书制作，最高检在2002年《人民检察院法律文书格式（样本）》的基础上，重新对民事诉讼监督法律文书样式进行了修订，制定印发了《人民检察院民事诉讼监督法律文书格式样本（试行）》,对再审检察建议的文书制作进行了具体规范,包括当事人基本情况、诉讼过程和法院历次审理情况、检察机关审查认定的事实、监督理由和依据等部分。同时，要加强文书的说理性，主要从原审裁判认定事实证据不足、原审裁判适用法律错误、原审程序违法三个方面论述原审裁判确实存在错误，力争做到语言运用准确、证据分析透彻、法理论证严密。

　　（二）针对案件具体情形有选择性的适用再审检察建议，以“确保成功率”为再审检察建议办理原则。新民诉法及之前的司改文件，对于“可抗诉亦可发再审检察建议”的案件，并没有将再审检察建议和抗诉进行具体区分和比较。从有利于实现民事诉讼法立法目的、有利于缓解上级检察机关的办案压力等方面考虑，高检院《民事诉讼监督规则》第83条对适用再审检察建议和抗诉的案件范围进行了区分。第83条没有对适用再审检察建议情形作出强制性规定，而规定为“可以”提出再审检察建议，以引导各级院优先采用再审检察建议的方式开展同级监督。《民事诉讼监督规则》第84条、第85条规定了适用再审检察建议的例外情形。为确保监督实效，应当将根据案件情形具体区分适用抗诉或者再审检察建议。对于一些涉案标的小、社会影响较小，确有错误的裁判、调解书，才提倡适用再审检察建议方式启动再审。这里，笔者重点强调“确有错误”，也就是说案件影响较小，再审理由扎实、充分，才提倡适用再审检察建议。因为相比于抗诉，再审检察建议存在一定的司法风险性，只有案件实体扎实、可靠，才能确保再审检察建议的采纳率和改判率，才能树立起再审检察建议的司法权威和公信力。同时，案件标的较小的案件相对办案压力也较小，也便于承办人与法院进行沟通协调，确保成功率。相反，案件标的大、社会影响大、再审理由存在理论争议的案件，应当适用抗诉手段。

　　（三）做好与法院的沟通协作，理顺再审检察建议外部执法关系。再审检察建议是一种柔性监督，其法律效力仍属于建议范畴，采纳与否仍然取决于法院的态度。一旦被法院拒绝采纳，再审检察建议转抗诉，虽然也能最终启动再审，但是已经耗费了漫长的办案期限，已然失去了再审检察建议制度的价值。所以，检察机关办理再审检察建议案件，应发挥主观能动性，切实加强与人民法院的沟通协调，多交换对案件的意见和看法，力争与法院就案件的处理达成共识。发出建议后，建立后续反馈协调跟踪机制，不定期地进行回访，积极促成法院采纳；一旦遇到法院搁置再审检察建议的情况，要积极与法院进行交涉，营造良好的执法环境，促成再审检察建议的快速采纳，实现再审检察建议在审判实践中的“软着陆”，力争做到发出的再审检察建议“件件得采纳、件件得改判”。

　　三、再审检察建议实务操作中存在的问题

　　虽然再审检察建议具有其独特的制度优势，但在实践中也存在着一些问题：

　　（一）部分承办人主观认识不正确，不愿适用再审检察建议监督方式。有承办人认为：首先，再审检察建议发出前要与法院进行沟通协调，而这种沟通能否成功，取决于人民法院的态度，即便承办人做了大量沟通工作，再审检察建议最终仍可能不被采纳，承办人始终处于被动地位。若检察机关认为法院不予再审不当转而重新启动抗诉程序，如此，再审检察建议不仅失去了其效率价值，而且造成了司法资源的重复和浪费。其次，按照“两高”会签文件[1]规定，不论是疑难案件还是简单案件，再审检察建议在发出前都要经检察委员会讨论决定，拉长了办案期限，也使承办人不得不做大量的准备工作。综上两点，部分承办人认为发再审检察建议的工作量并不比抗诉小甚至更多，因此主观上更愿意使用抗诉监督方式。

　　（二）检察委员会作用缺位，再审检察建议的质量并没有得到实质性提高。人民检察院向同级法院发再审检察建议，应当经本院检察委员会决定。但是，实践中受长期的“重刑轻民”观念，检察机关检察委员会中精通民行业务的委员较少。党组成员作为院领导分管数个部门，行政性事务繁多，钻研业务的时间有限，而公诉、反贪、侦监等部门负责人更是因为办案任务繁重，对民行业务涉猎很少。导致多数基层检察院的检委会在讨论时，很多委员因缺乏相关知识而不能对案件形成独立和有价值的意见，只是简单地表示“同意”或“不同意”，检委会讨论因此流于形式，再审检察建议的质量难以通过检委会的讨论得到提高。此外，检委会的办事机构不健全、议事程序不规范导致议事质量和效率难以得到保障，也是造成再审检察建议的质量无法通过检委会讨论而得到提高的原因之一。

　　（三）再审检察建议的适用范围不明确、操作程序不规范，造成办案困惑。首先，适用范围不明确。抗诉与再审检察建议作为两种不同的监督手段，虽然都是为了启动再审程序，但由于强制力不同，二者在适用范围上应当是各有侧重的。新民诉法将二者的适用条件做了统一规定[2]，这就导致司法实践中办案人员存在困惑：究竟该如何区分适用抗诉和再审检察建议？2013年3月，《最高人民检察院关于深入推进民事行政检察工作科学发展的意见》中指出：提请抗诉一般适用于案件比较重大或者裁判确实明显不公、发生了重大错误的情形；再审检察建议主要适用于已经发生法律效力的判决、裁定虽有错误，但实体处理上错误并不严重或突出等情形。但上述区分只是一种指导性意见，较为原则。2013年11月18日公布的《民事诉讼监督规则》第83条对适用再审检察建议的案件范围作出了较为明确的规定，但其以“可以”方式作出的引导性规定仍给检察机关的实践操作带来不便。其次，操作程序不规范。“两高”会签文件规定，再审检察建议案件应当经检察委员会决定通过。实践中，为避免检委会讨论通过的再审检察建议不被法院采纳，作为检察机关的最高决策机构的检委会及整个检察机关的权威受损，有的检察机关便不经检委会讨论，由分管检察长签发后即向法院发出再审检察建议，这种做法在程序上明显违反了“两高”会签文件中关于再审检察建议办案程序的相关规定。

　　（四）部分法院对于再审检察建议这一监督方式的认可度不高。虽然修改后的民事诉讼法首次在立法层面明确了再审检察建议的地位，但在实践中，部分法院对于再审检察建议这一监督方式的认可度仍不高。一方面，有的法院对再审检察建议这种监督方式比较排斥，对检察机关的沟通敷衍了事，甚至认为如果检察机关认为法院的裁判确有错误，可以直接提请上级检察院抗诉，拒绝沟通。另一方面，迫于其内部考核压力，人民法院对于检察机关的再审检察建议，尤其是对于实体错误并不严重的裁判，不愿启动再审程序。为了化解申诉人的不满，法院在收到再审检察建议书后，往往会利用三个月的审查期限，全力做双方当事人的执行和解工作，待和解协议履行完毕后，法院再书面回复检察机关不予再审，如此，便“有效”规避了检察机关的再审检察建议监督效力。

　　四、进一步科学运用再审检察建议的几点建议

　　（一） 转变执法理念，加强民行办案人员素质，提高再审检察建议使用率。如前所述，一些承办人认为再审检察建议的权威性不及抗诉强，承办人不愿通过发再审检察建议的方式进行监督。实际上，相较于抗诉，再审检察建议则具有实现同级监督，程序便捷、高效，节约司法资源，优化民行办案结构等诸多制度优势。另外，再审检察建议可以避免抗诉中存在的“抗什么审什么”的现象，使再审法院更全面地审理案件、纠正错误。民行检察干警应当统一执法思想，注重对再审检察建议监督方式的学习和运用，提高再审检察建议的使用率。各级检察机关尤其是基层检察院，还应该建立健全检委会办事机构，使其真正发挥检委会“助手”作用，规范检委会的议事程序，切实提高检委会议事质量和效率。对于再审检察建议的效力不足问题，法院若是因为主观原因不愿意采纳再审检察建议，检察机关认为案件确实存在错误的，可以提请上级检察机关向同级法院提出抗诉进行跟进监督，“硬性”启动再审程序。

　　（二）准确把握再审检察建议与抗诉的关系，提高法律监督的效果。修改后民事诉讼法第208条第2款规定检察机关可以运用检察建议实施法律监督。再审检察建议和抗诉一样作为法定的检察监督手段，二者既有相同点，也有区别，要充分利用抗诉具有强制启动再审的优势，把抗诉与再审察建议结合起来灵活运用，“刚柔并济”使得民行法律监督达至最佳效果。对于非因法院自身原因导致原生效裁判、调解错误的，可以适用再审检察建议的方式进行监督。对不宜由原审人民法院再审且符合抗诉条件的案件,应直接提请上级人民检察院抗诉。检察机关在具体适用时要具体把握区分情况，灵活运用再审检察建议和抗诉这两种监督方式。

　　（三）充分利用调查核实权、加强再审检察建议的说理性，提高再审检察建议的采纳率。新民诉法明确规定检察机关办理民事诉讼监督案件可以依法行使调查核实权。赋予检察机关民事检察调查权是发现法院裁判错误，保证检察监督权落到实处的有效方法。由于检察机关的再审检察建议是事后监督，不参加原审庭审活动，仅凭当事人申诉、调阅原卷，有时候很难掌握原审的整个过程，因此在遇到问题时，通过必要的调查取证可以帮助检察机关查明案件事实，加强再审检察建议的说理性，保证再审检察建议的质量，确保问题提到点子上，提高再审检察建议的采纳率。

　　（四）扩大再审检察建议对生效调解书的适用范围。新民事诉讼法规定，生效民事调解适用再审检察建议的条件与生效民事调解适用抗诉的条件一致，即要求生效民事调解“损害国家利益、社会公共利益”。笔者认为，再审检察建议相较于抗诉，具有柔性监督的特性，因此，不宜将其适用条件与抗诉条件等同一致。根据《民事诉讼法》，调解应当符合自愿、合法原则。民事权利是私权，应当遵循私法自治的原则，对民事调解再审程序的启动应当遵循当事人不申诉，检察机关原则上不自行启动的规定，否则有干涉私权的嫌疑。但是，对生效调解，如果违反了自愿、合法原则损害了当事人或者案外人的合法权益，而没有损害国家利益、社会公共利益，当事人向检察机关申诉，依法不应启动抗诉程序，但是检察机关可以依法启动再审检察建议进行监督，及时纠正法院错误行为，维护公民合法权益。

　　                      (作者单位:淮南市人民检察院)