刑事申诉实质性化解矛盾的应然需求与实现路径

李敏 杨阳

履行刑事申诉检察职能与化解社会矛盾有着密不可分的关系，两者在指导思想、价值追求、方法要求趋于一致，刑事申诉制度的内在价值和功能决定了实质性化解矛盾的必要性。无论是从立法预设、制度价值还是立足于现实反思，实质性化解矛盾就是要在刑事申诉环节中从最基本的人性出发，立足于更宽广的视域，以矛盾的实质性化解作为开展刑事申诉工作的理念指导与基本方法。实质性化解矛盾在思想认识、立法状况、制度设计方面存在的实然障碍，影响其制度目标和功能发挥。要破除现实困境，实现社会矛盾的实质性化解目标，必须以实质性化解矛盾作为价值导向、立法方向、制度走向。

一、实质性化解矛盾的应然需求

（一）立法预设。从现有立法规定看，履行刑事申诉检察职能与实质性化解社会矛盾有着密不可分的关系，两者在指导思想、价值追求、方法要求是趋于一致的。在指导思想上，二者都坚持相信群众、依靠群众、为了群众，把维护好、发展好最广大人民群众的根本利益为出发点和落脚点；在价值追求和方式方法上，一方面，要充分发挥刑事申诉检察职能，就是通过案件的审查和复查，依法及时有效解决申诉人的诉求，实现政治效果、法律效果和社会效果的统一；另一方面，实质性化解社会矛盾要求做到真正的案结事了，这需要以相互的信赖关系、感情上的沟通认同以及民主平等的态度来对待群众诉求。而按照案结事了、息诉罢访的要求开展工作，正是履行刑事申诉职能追求的目标，是实现其职能分工的应有之义。

（二）制度价值。最高检原副检察长徐显明曾指出，“刑事申诉检察部门是行使检察权的职能部门。检察权的本质是监督，刑事申诉检察是终极意义上的监督，刑事申诉检察工作是矫正正义的最后形式”，可谓一针见血地点明了刑事申诉机制自身所承载的制度价值，那就是通过对社会矛盾的具体反映，在审查处理刑事申诉案件的诉讼过程中，依法调处、化解社会矛盾，修复冤假错案所损害的社会关系。作为一种救济型制度，刑事申诉将实质化解矛盾纠纷的目标与建立良性息诉罢访工作机制结合起来，这是刑事申诉制度最直接的制度价值所在。纵观当前世界法治的发展潮流，实质性化解矛盾争议正是由形式法治主义向实质法治主义转变的内在规律的需要[①]，是我国所处转型时期社会对法律效果、社会效果需求不断上涨的需要，也是应对我国刑事审判所面临申诉上访率高的突出问题的需要。无论是诉讼机制还是非诉讼机制，纠纷得以解决的关键在于申诉人对申诉结果的接受程度。刑事申诉始于当事人对裁判的不服而提起，若在申诉环节就能够及时妥善处理矛盾，实现诉讼目的，那么不仅有利于及时回应和保障人民群众的司法诉求，更能实现真正意义上的良法善治。

（三）现实反思

近些年屡屡刺痛司法神经的冤假错案，倒逼刑事申诉检察部门不得不对造成冤假错案的复杂成因进行反思，从近年来的信访形势来看，信访人因不服司法机关生效裁判反复申诉，根源于对司法机关的不信任、不理解[②]，这也表明了，要想消弭群众疑虑，及时输出正义，就要从最基本的人性出发，立足于更宽广的视域，以矛盾的实质性化解为解决思路。从现实情况来看，相当部分刑事申诉案件在事实、证据和法律适用方面是正确的，这从侧面表明申诉人是因为其他原因提起申诉的，比如当事人对事实和证据的认识不同、对法律适用的理解不同，或囿于传统思维对“法律事实”与“客观事实”的认知存在偏差，或者原案中存在程序瑕疵、伤害当事人感情的情况。在此现实背景之下，检察机关办理刑事申诉案件，就不仅要解决法律之内的问题，还要对法度之外、情理之中的问题做大量的疏导化解工作，做到合法、合情、合理，这不仅基于职责定位，更是现实所需。

二、实质性化解矛盾的实现障碍

刑事申诉制度的内在价值和功能决定了实质性化解矛盾的必要性，但就目前刑事申诉的立法状况和实施情况分析，仍存在诸多不足，影响着实质性化解矛盾的制度目标和功能的发挥。

（一）思想认识上的障碍

理念是行为的先导。近年来不服刑事生效裁判的申诉案件数量虽呈下降趋势，但化解这些因申诉引发的社会矛盾的难度却并未有所降低，这一方面表明刑事申诉检察在监督纠错环节的地位更为凸显，另一方面也需要各方主体共同认识到刑事申诉检察工作在防控、化解社会矛盾方面的重要作用[③]。从上述申诉案件数量逐年下降的态势可以看出，由于检察机关的提前介入，确实使涉法涉检社会矛盾逐步减少，但现实中也普遍存在刑事申诉检察部门总是跟着案件跑，面临“问题一茬接着一茬”，“不断解决老问题，不断冒出新矛盾”的现实困境，其背后的深层次原因在于思想上没有对实质性化解矛盾予以足够的重视，导致没有挖掘出矛盾产生的症结，被破坏的社会关系得不到真正意义上的修复，群众的诉求自然就源源不断地产生。

（二）立法层面的障碍

1.管辖规定不明确，影响社会矛盾化解效率

实践中，反复申诉、重叠申诉、多头申诉等等，其症结在于立法对刑事申诉案件的级别管辖、部门管辖以及处理程序等方面处理模糊，导致对申诉权的制约和保护不完善，这不利于社会矛盾的化解。比如检察机关和审判机关的管辖分工的规定过于笼统简单，刑事诉讼法没有明确刑事申诉管辖的部门，仅规定“可以向人民检察院或人民法院提出申诉”，导致不同机关将申诉材料转来转去，申诉人重复申诉或无法申诉。又比如有些案件已经依法作出处理，也已经穷尽了相应的化解手段，但因申诉人恶意缠访而引发的案件属于申诉还是信访案件，没有明确规定。对这些问题，应当通过完善立法对管辖的规定，进一步细化并明确申诉人的权利，对滥用申诉权的行为进行法律上的约束与规制。

2.时限规定不完善，影响社会矛盾化解时效

《复查规定》第三十四条规定，复查刑事申诉案件应当在立案后三个月内办结，案情复杂的，最长不得超过六个月。此处规定的不完善之处在于，该条文仅针对案件的办理时限，而没有限定受理后立案前的审查期限。在实践中，对不服法院生效刑事裁判的申诉案件，由于检察机关来不及调卷或者阅卷困难等问题的存在，造成部分复查调卷的时间占据大量的办理时效，这些问题需要及时在立法层面加以解决。

3.律师代理权利缺位，影响社会矛盾化解效果

相对于申诉人，律师具有较为丰富的专业知识，许多申诉案件的当事人对检察机关心存疑虑和隔阂，但比较信任自己聘请的律师，这样律师就可以起到中介沟通作用，有利于社会矛盾的有效化解。从立法层面看，刑事诉讼法以及有关司法解释明确了律师在侦查、起诉等各阶段的权利和义务，立法对律师代理申诉案件的权利也有明确规定[④]。问题在于既然可以代理，那么律师代理的具体权利有哪些？可见，如何在申诉案件中实现律师的代理权利缺乏细化、完善的规定，这不利于充分发挥律师的中介桥梁作用，也降低了申诉人与检察机关的沟通效率，自然也不利于社会矛盾化解目标的有效实现。

（三）实践运行的障碍

1.保障激励机制有待健全

实践中，因手段单一、力量有限，调查难，收集不了证据的情况时有发生，加上刑事申诉部门调查职权有限，只能商请公安机关协助，由于缺乏制度层面的激励约束机制，导致公安机关积极性不高，协助成效不明显[⑤]。在笔者看来，调查核实、补充证据手段单一，缺乏协助，这是制度设计方面不完善的结果。《复查规定》第27条明确规定，检察机关复查刑事申诉案件有权进行调查核实。所以对于一切有利于查清事实真相，趋近于实质性化解矛盾的方式，都应纳入到复查工作的职责范畴，相关部门也应当介入进来，配合控申部门做好前期问题发现、调查核实的过程中。

2.反向审视制度尚需完善

申诉阶段往往面临的是基于时效性而客观“不可为”的问题。对于案发时间久远的案件，原案证据薄弱，因时过境无法调取到当时的监控视频资料、通话清单，或者物证丢失、无法找到证人等等。在没有新的证据证明确实符合抗诉条件的前提下，是迫于压力遵循原有裁判，还是抵制“定罪冲动”重新审视，将过去的案件置于现在的证据标准之下用现行标准去考量，成为复查工作不得不回答的问题。

3.复查公开需要进一步加强

长期以来，一些社会矛盾之所以久拖不决甚至愈演愈烈，从一定程度上来说是因为信任的缺失，也就是群众怀疑复查结果的公平性。更进一步地讲，对结果的不信任是因为程序方面没有做到公开透明，故而导致刑事申诉办案工作缺乏公信力。众所周知，刑事申诉案件基本上采取的是阅卷审查、呈请领导审批等书面方式，整个案件处理的关键流程几乎完全与当事人隔离，所以当事人对检察官如何认定事实证据，何以得出结论无法知晓，怀疑存在不公正现象自然不足为奇。所以，要把公开原则贯穿于刑事申诉办案的全过程，进一步完善复查公开制度，使之成为化解社会矛盾的有效形式。

三、实质性化解社会矛盾的实现路径

（一）理念的转变：以实质性化解矛盾作为价值导向

刑事申诉工作应当遵循现代刑事司法理念的要求，那就是以权益保障为出发点，而要实现这个目标，必须坚持实质性化解矛盾这一价值导向。从大的层面看，就是要贯彻法治精神，树立检察执法公信力，清醒认识到刑事申诉工作对于筑牢司法公平正义最后一道防线的重要意义。具体来说，实质性化解矛盾要求以人为本，妥善处理“情理法”之间的关系，高质量的办理刑事申诉案件。尤其是在对疑难复杂案件，要求穷尽疏导、调解、协商、救助等柔性手段，把消融对抗情绪、释法析理、答疑解惑与依法处理结合起来，找准病灶对症下药，切实化解社会矛盾。同时，还要求尊重申诉权、知情权，及时回应当事人关切。虽然申诉是案件的最后一个关口，但依然要严格遵守程序正义，所以要防止“能拖就拖，拖到最后矛盾自然就化解了”的片面思维。鉴于申诉案件时效的特殊性，应主动告知当事人案件复查的程序节点，及时回应当事人对受理、立案、审查以及结案等等环节的疑问;对于符合抗诉条件的要坚决抗诉，既要遵守证据标准，又要兼顾社会认同，站在公众的善良情感以及常情、常识、常理之上考虑问题。所以，提高重视程度在一定意义上决定了矛盾化解的成效。可以说，没有重视意识，就发现不了矛盾，发现了矛盾也无心处理，从而“大事化小，小事化了”。

（二）立法的完善：以实质性化解矛盾为立法方向

从上述对立法层面的分析可以得出，立法上应当立足于管辖、时效和律师权利的问题，以确定矛盾化解门槛，明确化解时效，提升化解效果为目标，进一步细化完善。

第一，对管辖门槛的设定，可以考虑由先收到申诉材料的部门受理，申诉人采用来信来访形式申诉的，应妥善保存邮寄凭证或签字回证。正确区分合法申诉与恶意申诉，对于恶意缠访、重复申诉的当事人，应在申诉阶段耐心教育提醒，并书面告知其合法的权利义务以及违反义务的不利后果，以防止矛盾的进一步激化。第二，在时效方面，相关部门受理后对符合条件的应出具受理通知书，受理部门在法定期限内对申诉材料进行审查，不符合立案条件的，应当以书面形式及其告知申诉人，审查期限应以5～7日为宜。第三，对律师权利的保障，应当在现有法律、司法解释框架的基础上，首先明确律师在刑事申诉阶段的主体地位，确定申诉人聘请律师的时间节点，并赋予律师参与申诉和解、调解与救助的权利，同时要细化律师在提出申诉以及受理、复查环节的代理权[⑥]，让其在申诉矛盾化解中能够充分发声，作为强有力的力量助推矛盾的化解。

（三）机制的创新：以实质性化解矛盾为制度走向

“一个先例仅仅只是一个起点，而只有在这一先例为后人所遵循且必须遵循时才成为制度”[⑦]。在机制构建方面，控申分离制度、公开审査制度、反向审视制度等等逐渐迈入刑事申诉领域的视野，成为刑事申诉工作机制创新的有力体现[⑧]。按照实质性化解矛盾的要求，可以考虑围绕以下方面进行制度的探索创新：

首先，要解决矛盾化解在保障激励方面的阻碍，实现高效率化解矛盾，对外可探索实行上级检察机关与公安机关联席会议制度，促请公安机关在申诉阶段协助检察院开展调查核实工作；对内，可推行案件繁简分流制度，区分矛盾形成的不同原因、程度以及案件具体情况，采取不同的处理方式，既能够节约资源又能够对症下药、妥善处理；同时，需要进一步强化责任，建立案件首办责任制，做到谁首办，谁处理；谁处理，谁负责，以保证各类申诉案件引发的社会矛盾都能及时在有关部门内消化，得到及时有效解决。

其次，完善复查公开制度，实现矛盾化解的公开化，以公开促公正，以公正提公信。复查公开应当体现在申诉案件办理的各个关键环节，其一，通过公开听证，客观、真实、全面地展现证据，再现案件事实，保障当事人的质证、表达权，让当事人发自内心接受案件处理结果[⑨]；其二，处理过程要公开，通过公开办理，自觉接受当事人的监督，创造条件和机会让当事人充分了解处理进程，并对每一个处理结论发表申辩意见；其三，增设申诉审结答疑环节，在告知申诉人处理结果的同时应一并告知其申请答疑的权利，及时回应释明申诉人对处理结论的疑惑，使其充分了解案件事实和法律依据，让其自觉息诉。

最后，建立先期化解制度，强化源头治理。预防与纠错在刑事申诉办理中是辩证统一的关系，纠错是末端整治环节，而预防则强调从源头上进行防控。在一定意义上，将工作关口往前延伸一小步，就会完成实质性化解矛盾的一大步。所以，要创新先期化解手段，对每一个可能引发申诉问题的环节反向审视，将不批准逮捕、不起诉决定等都纳入先期化解的范围之内[⑩]。同时，对内要加强业务部门的协调配合，案件办理的各个阶段要定期对接交流，并最终形成风险评估报告，消解矛盾于萌芽状态。

                          （作者单位：肥西县人民检察院）