对涉农领域资金安全规范运行的思考与探析
■ 柯盛顺
党中央、国务院相继出台了一系列惠农支农强农政策，增加农业资金投入，加快农村经济发展，促进农民收入提高。随着“三农”投入的大幅增加，一些乡村基层干部在资金管理和使用环节发生贪污挪用等职务犯罪问题十分突出，严重败坏了党和政府的形象，破坏了基层政权建设，具有很大的政治和社会危害性。下面结合宁国市人民检察院2013年以来查办涉农资金职务犯罪案件进行剖析，对在涉农资金使用过程中如何完善监督管理制度建设，促进涉农资金安全规范合理使用提出一些建议和措施，仅供参考。
一、涉农资金职务犯罪案件的特点
2013年以来，宁国市人民检察院共查处涉农资金管理使用环节职务犯罪5件14人，其中贪污案件9人，占立案总人数的64.3%；挪用公款罪5人，占立案总人数的35.7%。这些职务犯罪案件主要呈现以下特点：
（一）村两委干部参与犯罪，成为涉农职务犯罪主体
村两委工作人员是最基层老百姓的“父母官”，是社会主义新农村建设的带头人。同时，村党支部书记、村委会主任等村“两委”成员在农村基层组织中，对村级事务具有重要决策权，对涉农资金的使用和管理具有一定操作权和可控权。一旦村两委干部手中这些权力缺乏监督，或监督不到位，极易造成村两委干部涉嫌职务犯罪。因此，村两委干部在履职过程中发生职务犯罪的机会增多。我院查办的村两委干部职务犯罪案件中村党支部书记4人，村主任2人，村两委其他委员8人。
（二）涉案领域相对比较集中
从近年来我院查办村两委工作人员职务犯罪发案领域看，涉及“一事一议”财政奖补资金、新农村建设中农业工程建设、拆迁安置补偿、移民扶持资金等领域。我们查办的村两委工作人员涉及“一事一议”财政奖补资金等领域犯罪有11人，占立案总人数的78.6%；涉及土地征用补偿领域有2人，占立案总人数的14.3%；涉及水库移民扶持资金领域有1人，占立案总人数的7.1%。
（三）涉案罪名相对集中的是贪污罪和挪用公款罪
村两委干部主要是集体组织人员，依照我国法律和司法解释规定，村基层组织人员在履行协助政府从事行政管理工作时，以国家工作人员论。我院近年来查办的案件中，村两委工作人员犯贪污罪9人，占立案总人数的64.3%；挪用公款罪5人，占立案总人数的35.7%。
（四）犯罪团伙化，窝案串案突出
犯罪形式由单独作案，逐渐演变成结伙作案，形成犯罪团伙化。村支部书记和村主任联合，或者村支部书记、村主任和村会计联手作案，或者村两委全体人员参与作案，共同实施犯罪。在办案中，往往查办一案，挖出一窝，带出一串。在我院查办的5件14人职务犯罪案件中，窝案3件12人，村两委成员结伙作案现象突出。如霞西镇朱村村两委周某某等5人共谋，收入不入账，私分“一事一议”财政奖补资金17.6万元。汪溪街道办事处殷白村原党总支书记汪某某和他人共谋，挪用“一事一议”财政奖补资金、土地补偿款70万元。
（五）作案手段多样化，隐蔽性较强
村两委工作人员利用财经制度不健全、资金监管不到位、涉农信息不对称等漏洞，作案手段由过去的简单直接方式，逐渐演变成采取收入不入账或少入账，巧立名目、截留克扣、虚报冒领等方式瞒天过海，逃避监管，欺骗群众。他们采取多样化手段，极力掩盖犯罪事实，具有极大的隐蔽性。
（六）政治和社会危害性严重，损害党和人民群众的血肉联系
虽然在所查办的案件中，村两委工作人员犯罪数额不是特别巨大，但由于其身份特殊，是身处一线的基层组织工作人员，与老百姓最贴近，他们所侵害的是最基层农民的切身利益，所损害的是国家利民、惠民政策带给农民兄弟的真正效益。他们的危害后果不仅仅是国家和集体财产损失，更重要的是他们的职务犯罪行为在最基层农民群众中造成恶劣影响，影响党和政府的威信，妨碍了社会主义新农村建设和发展，具有严重的政治和社会危害性。
二、涉农资金犯罪案件发案的原因
（一）部分村干部法律意识淡薄
村两委工作人员法律意识淡薄主要体现在以下几个方面：一是对法律知识了解一知半解，似懂非懂，对法律理解存在偏差。二是抱有较强的侥幸心理，认为村委会所有成员都参与，只要自己不说，老百姓就不知道。村两委工作人员作案就是天知地知你知我知的事情。收入不入账，或将公款挪作他用，其他人是不知道的。三是贪婪心理在作怪。村支书、村主任是村里的“家长”，说一不二，老百姓不敢言。手中有权要充分“发挥”，及时“使用”。四是不平衡心理在作祟。作为村里的领路人，付出的劳动比一般干部要多，认为自己付出了就要比别人多得到回报，从公款中贪取资金也是对自己劳动和付出的一种补偿。在查办案件所涉及的村两委工作人员不学法、不知法、不守法，公私不分。为了资金使用方便，由村出纳保管在其个人账户。部分村两委成员认为村集体是村民自治组织，可以自主处理涉农资金，有的认为套取资金是占国家便宜，没拿村集体的钱就不是犯罪，或者将套取的资金作为村里收入，没装进个人腰包就不算犯罪。
（二）村级财务管理不规范
一是“村账乡管”制度监督管理作用没有得到完全发挥。政府为加强村级财务管理实行“村账乡管”，目的是对村级财务资金使用进行监督和把关，但“村账乡管”制度没有落实到位。目前，我市各乡镇、街道办事处均成立了“三资”管理中心，代管村级资金、资产、资源，建立了报账员管理制度和村级财务管理制度。但“三资”管理中心人员配备薄弱，难以对村级财务进行有效监督。在工程项目审批、工程款支付、资金运用、财政补贴、补偿款发放等方面存在监督不完善和不到位情况。二是村民理财小组形同虚设。村两委成员把握着村级财务的管理权和资金的使用权，绝大多数村民理财小组只在名义上审核村财务收支，对实际财务状况并不了解，村财务基本由村书记、主任和村出纳操办，村民理财小组对资金真正去向和资金使用真实状况无从知晓，因此对财务状况的管理监督也就是“聋子耳朵摆设”。三是村级财务不合理支出不能杜绝。村级财务不合理支出为村两委工作人员侵占涉农资金找到“合适”理由。村两委成员认为只要钱不下自己腰包，开支了不应该开支的事项，如吃饭招待、唱歌娱乐等方面，即使查出也只是违纪行为，不涉嫌犯罪。因此，村级财务存在大量的这方面开支，村两委成员就可能以此进行虚列支出，大肆侵吞公款。
（三）涉农资金涉及面广，管理难度大
一是农村工作面广量大，形成涉农资金涉及面广的局面。农村工作事情繁杂，村委会工作涉及内容多，如征地拆迁、农业补贴、水利兴修、道路建设、乡村建设等等方面，以致形成涉农资金参与管理部门多，拨付渠道多，职责重叠，权力交叉，环节众多。二是涉农资金发放和审核等涉及层级多，审查难度大。涉农资金发放和审核从中央、省到地方市、县、乡镇有多个层级，战线长、范围广、环节多,这些为涉农资金的管理、使用、审核带来很大难度。并且各级业务主管部门审查、审批和监督管理，大部分都以书面审查为主，容易造成监管缺位，监督遗漏，为贪污、挪用等违法犯罪活动留下了可行空间。
（四）涉农资金缺乏村民监督
一是村民了解涉农资金政策、参与涉农资金监督渠道简单。目前，村民获知涉农政策的途径主要依靠乡镇政府、村组织的口头传达和村务公开栏，有的村组干部故意隐瞒政策内容，导致村民对政策的知晓率低，村民很难真正介入到涉农资金管理和使用全过程。二是政府部门有关涉农资金信息公开存在一定的滞后性、不全面性。政府部门往往通过会议层级传达乡镇和村两委。再由村两委口头传达给村民，或者村两委将相关文件张贴在宣传栏传达给村民，造成村民获知政策信息相对滞后或不全面。这些都给涉农资金在分配使用中暗箱操作留下了空间。三是村民参与监督渠道不畅通。目前农村青壮年农民大部分都走进城市务工，农村里一般都是年老村民留守在家，这些村民文化程度不高，对涉农政策、项目、资金基本处于盲视状态。涉农项目立项审批、涉农资金支配使用和管理，完全掌控在村两委手里，村民没有正常、畅通渠道去实施监督。
三、预防涉农领域职务犯罪的建议和措施
涉农领域职务犯罪涉及政策落实、资金使用、公共服务等各个领域和环节，呈现出“蝇贪”“蚁贪”问题突出、窝案串案突出、贪污渎职问题突出的严重态势，为有效防范涉农领域职务犯罪，结合司法实践，提出如下建议和对策。
（一）进一步加强村两委工作人员的法制教育，提高村两委工作人员法律意识和法治观念
要重视对农村基层干部的法治宣传，加强警示教育。法治教育要深入乡村，扎实开展，不能走过场，搞形式。可以采取讲授法治课、召开座谈会、观看法治电影、聆听罪犯现身说法等多种形式来开展。法治教育讲座，要结合现实案例，以案释法，用身边的人和事对村两委成员开展法治警示教育，不仅让村两委成员感受到法律的威严和震慑力，切身体会到不依法办事、不依法治村所带来的严重危害和后果，而且也让村两委成员能够清楚认识到依法办事、依法治村也是保护自己和家庭的最好办法，真正提高村两委成员的法律意识和法治观念，掐灭贪念和渎职的苗头，从源头上遏制涉农资金管理使用环节的职务犯罪问题。
（二）加大涉农政策的宣传力度，提高村民对涉农政策的知晓率
各级党委政府要切实高度重视党中央、国务院关于支农、惠农、强农政策，根据村民文化程度、年龄结构区别，通过会议传达、公开栏展示、电视广播和网络等传播媒体、村民大会等多种方式，广泛宣传涉农政策。如对于年轻村民以微信、微博、手机信息等方式传达；对于年龄结构老化的，要深入家庭或以村民组为单位召开村民会议传达。总之，涉农政策不但要传达到乡镇、村，而且要传达到每一组、每一户、每位村民，并且要认真讲解，除去村民对涉农政策的疑惑，让村民真正了解国家涉农政策。
（三）进一步完善村务公开，提高村级财务透明度
阳光是最好的防腐剂，公开、透明是最有效的预防途径。村两委要积极主动将惠民政策、专项资金的使用情况、集体资产使用及处置情况、重大工程和乡村建设项目立项、审批、预算、决算和资金使用状况以及村级财务日常支出等纳入公开的内容，以公开栏、电子屏幕、村务简报、村民大会等方式，定期公布，公开晾晒，主动接受村民监督。
（四）进一步强化对涉农资金的管理，完善涉农资金监督管理体系
一是各涉农资金主管部门要切实加强对涉农资金的监督管理，做到事前监督、事中监督和事后监督相结合，深入开展经常性检查，不走过场，真正把涉农资金严格按照国家政策发放、使用。财政、审计等部门应当加强协作，定期对涉农资金使用情况进行专项审计检查，发现问题及时处理。二是相关部门要在涉农资金的管理使用过程中加强监管，要深入乡村，深入农户，面对村民，了解实情，核对事实，确保专款专用，不被挪用和侵吞。三是及时总结，定期评估。相关职能部门要及时总结分析涉农资金管理使用过程中出现的问题，定期进行总结评估，查找不足，及时完善制度和措施，堵塞漏洞，确保各项惠农政策落到实处。四是加大问责力度，研究制定出台涉农资金管理使用监督问责办法，切实加大监督问责力度，严厉查处各类违法违纪行为，形成高压态势。
（五）进一步加大惩治和预防涉农领域职务犯罪的力度，提高震慑犯罪的威力
一是检察机关要突出重点、盯住基层，严肃查办涉农领域职务犯罪。对于农民群众的举报、控告和申诉，要通过实地走访、查验账目等方式开展精细化初查，确保案件线索“件件核实、件件落地”。对于涉及金额大、情节恶劣、危害严重的职务犯罪，特别是群众联名举报、引发集体上访、社会反映强烈的案件，必须依法从严从重查处，决不姑息;对大搞形象工程、面子工程，造成涉农资金损失、构成犯罪的，要依法追究失职渎职责任。二是强化与相关部门联系和配合，形成惩治和预防涉农资金领域职务犯罪的合力。严格执行根据高检院与中央农村工作领导小组办公室、国家发改委、财政部等《关于在查办和预防涉农惠民领域职务犯罪工作中加强协作配合的通知》（高检会〔2012〕4号），加强与农办、发改、财政、农业、林业、水利、教育、卫生、社保、民政、扶贫和纪检监察、审计等相关部门的协作配合，清楚摸清和掌握涉农领域项目名称和规模、审批和审核程序、资金来源和数额、涉及范围和对象等内容，强化涉农资金管理，督促落实和监督，做到事前监督、事中监督和事后监督相结合，把管理与监督贯穿于资金运行整个过程，形成强大合力，促进涉农领域资金安全规范运行。三是切实加强涉农领域职务犯罪预防工作。紧紧围绕当前中央扶贫开发重大决策部署，切实加强与相关部门的联系沟通，全面梳理涉农资金，摸清政策资金底数，排查漏洞隐患。要认真分析涉农领域职务犯罪发案的新特点、新动向，探索查处涉农领域犯罪的有效途径，加强预防对策研究，及时提出预防建议，促进完善管理制度、堵塞漏洞，推动涉农领域资金安全规范运行。
（作者单位：宁国市人民检察院）
